司法實(shí)踐中行政合同訴訟存在兩個(gè)方面的困境： 一、客觀上沒(méi)有納入行政訴訟范圍 《行政訴訟法》在制定之時(shí)并沒(méi)有將行政合同作為單列的一項(xiàng)可訴行為。主要原因是行政法學(xué)界對(duì)于行政合同的內(nèi)涵、外延、法律性質(zhì)等基本理論沒(méi)有形成一致的看法。行政合同的法律性質(zhì)是行政行為還是行政管理形式，行政合同是單方行政行為還是雙方行為，行政合同是私法契約還是公法契約，尚無(wú)定論。1991年最高法院出臺(tái)的《行政訴訟法》的司法解釋將具體行政行為界定為行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的單方行政行為，更是明確將行政合同排除在行政訴訟的范圍之外。理論上的不完備導(dǎo)致法律上對(duì)行政合同的不認(rèn)可，行政合同訴訟一直游離在行政訴訟大門(mén)之外。當(dāng)然行政合同作為新興的行政管理形式，其自身的制度優(yōu)勢(shì)必然隨著其在實(shí)踐中的運(yùn)用而日益得到體現(xiàn)，這也必然會(huì)引起理論和實(shí)務(wù)界對(duì)行政合同的重新關(guān)注。最高人民法院1999年頒布的《行政訴訟法》的司法解釋明確將行政訴訟的受案范圍界定為行政行為，對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行擴(kuò)大性解釋?zhuān)鈭D在不破壞原有訴訟結(jié)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上將行政合同納入行政訴訟的范圍。然而這種解釋只局限在準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于更為重要的規(guī)則設(shè)計(jì)卻沒(méi)有給予關(guān)注。這種模糊的訴訟準(zhǔn)入規(guī)定，實(shí)際上并不能給予權(quán)利人足夠的保障。實(shí)踐中，法院因?yàn)闆](méi)有行政合同訴訟的具體審理規(guī)則，在主觀上必然回避行政合同訴訟。造成這種現(xiàn)象的原因并不是行政合同糾紛在實(shí)踐中沒(méi)有發(fā)生，而是理論、立法和司法的混亂，法律規(guī)定的模糊，使得行政合同訴訟處于一種游離的狀態(tài)。