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建設部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》([2004]126號文)的頒行給市政公用事業(yè)市場化指明了方向，文件中提出要建立特許經(jīng)營制度，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或經(jīng)營者。如今，越來越多的地方政府開始采用公開招商的方式選擇市政公用項目的投資者，放棄了過去常用的協(xié)商方式，這本身是一個很大的進步。然而，業(yè)內(nèi)在特許經(jīng)營項目的競爭性選擇程序上尚存在一些認識誤區(qū)和不良傾向，本文嘗試做一些初步討論，以期拋磚引玉，讓大家共同思考這個問題。

一、特許項目招商的性質

我們知道，建設部規(guī)定實行特許經(jīng)營制度的城市供水、供氣、供熱、公交、污水處理、垃圾處理等，都屬于壟斷性行業(yè)及關涉社會公共利益的項目。壟斷性行業(yè)很難像競爭性行業(yè)那樣通過產(chǎn)出品或服務的市場競爭影響供需水平。換句話說，競爭性行業(yè)可以借助產(chǎn)出物市場競爭實現(xiàn)資源配置的目的，而壟斷性行業(yè)由于不存在產(chǎn)出物市場的競爭，提高資源配置效率的一種常見方法是政府強制性把競爭提前，在壟斷行業(yè)的進入環(huán)節(jié)讓可能的經(jīng)營者開展競爭。因此，特許經(jīng)營項目招商從性質上分析，是一種競爭性遴選機制，用以解決這類壟斷行業(yè)的后道市場競爭失靈問題。

從另外一個視角看，特許經(jīng)營項目的監(jiān)管有準入監(jiān)管和運營監(jiān)管兩大主要內(nèi)容，政府實施準入監(jiān)管的抓手就是項目投資者招商。

二、慎提特許經(jīng)營項目招標

目前，各地在特許經(jīng)營項目的市場化運作過程中，大多數(shù)用126號文中招標的提法，且基本照搬工程招投標那套做法來開展特許經(jīng)營項目投資者的選擇工作，我們認為有所不妥，其理由可以歸納如下：

(一)有關法律和行政規(guī)章、規(guī)范性文件之間有矛盾。

要通過公開招標方式選擇特許經(jīng)營者的規(guī)定最早見諸文字于建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城[2002]272號文)，后在126號令中進一步明確。但是126號令第八條對招標程序的描述語焉不詳。規(guī)定的不清晰可能與126號令本身并不是一個有關特許經(jīng)營權招商程序的細則有關，但如果明確規(guī)定特許項目只能公開招標，而又不對招標的具體涵義進行解釋，操作層面只能理解并依照《招標投標法》中的規(guī)定執(zhí)行。2002年9月的《北京市政府項目法人招標投標程序規(guī)定(試行)》(京政辦發(fā)[2002]42號文)提出了項目法人招標的概念，并有詳細的操作流程規(guī)定，可以看出，該項目法人招標也非通常的工程招標或設備材料采購招標。

(二)特許經(jīng)營項目的投資者招商與工程招標存在很大差異。

《招標投標法》第3條在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標，實際上揭示了該法所稱招標是針對工程建設中的勞務和服務以及設備材料的采購的競爭性選擇程序(以下統(tǒng)稱工程招標)，與特許經(jīng)營制度中選擇項目投資者的程序性質不同。工程招標選擇的是一個合格的承包商或供貨商，達成的是短期合同(一般3~5年以內(nèi));而投資者招商選擇的是一個合格的特許經(jīng)營項目投資者，達成的特許協(xié)議往往長達20年以上。特許權項目招商中有大量工作是考慮長期性風險如何在招商方和投資者之間合理、公平地分配。因此，雖然投資者招商和工程招標都屬于競爭性選擇程序，但兩者還是存在很大差異，簡單規(guī)定招標選擇特許經(jīng)營者并不合適。

事實上，投資者招商的程序應該有更多的靈活性，以適應不同特許經(jīng)營項目的特點，譬如供水企業(yè)的股權轉讓和垃圾處理BOT項目在招商程序上有較大不同。2003年的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》對獲得特許經(jīng)營權的程序規(guī)定就比較靈活，授權主體可以采取招標、招募或法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式，公平、公正地將某項公用事業(yè)的特許經(jīng)營權授予符合條件的申請者。

總體而言，特許經(jīng)營項目的招商工作更類似于投資銀行業(yè)務。從這一點也可以理解深圳水務集團在轉讓部分股權時其財務顧問采用有限招標+策略私募的稱謂來定義投資者遴選程序的原因了。

(三)現(xiàn)階段工程招標的弊端可能泛濫到特許經(jīng)營權招商工作。

目前特許經(jīng)營項目操作實務中已經(jīng)出現(xiàn)過去工程招標的一些弊?。哼^分強調商務價格，以最低價中標，投資者進入后再與招商方協(xié)商調整價格，達到內(nèi)外勾結，黑箱操作的效果。

如果不強調綜合評審，不看中投資者對特許經(jīng)營行業(yè)和項目的技術實力和運營經(jīng)驗，不考慮投資者企業(yè)文化與特定項目內(nèi)容的匹配，以工程招標的程序簡單化處理特許經(jīng)營權招商，無疑將與政府的市場化方向南轅北轍。

這也是我們主張使用含義更廣泛的招商來代替招標的原因。

三、特許經(jīng)營項目中介服務機構應該注意的問題

市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營制度和特許經(jīng)營權招商是國內(nèi)最近幾年的新生事物，過去只有少數(shù)幾家專業(yè)的基礎設施咨詢公司提供招商顧問的中介服務。近一年隨著126號令的實施，有越來越多原來從事工程招標業(yè)務的招標代理公司介入。他們的參與帶來了過去積累的招標程序的豐富經(jīng)驗，有利于特許經(jīng)營制度的盡快發(fā)展，但同時出現(xiàn)的某些跡象值得關注。

部分招標公司對特許經(jīng)營項目理解不深，一味照搬工程招標的程序和法律文本;或者為了提高競爭力，服務費報價很低，結果形成一個本本(招商文件或招標文件)包打天下，看似操作速度很快，但忽視招商方案和項目結構設計的嚴重后果在特許經(jīng)營協(xié)議執(zhí)行幾年后必將出現(xiàn)。

因此，原來從事工程招標代理的公司參與特許權招商服務是一個好現(xiàn)象，然而投資者招商和工程招標的區(qū)別應該是他們亟待認清的關鍵問題。政府和招商單位也應該警惕那種以極低報價進行惡性競爭的中介機構，須知這很可能是未來一系列麻煩的開始。

四、招商中介服務的主要內(nèi)容

在規(guī)范的特許項目投資者招商中，中介機構的咨詢服務應該包括兩大部分內(nèi)容，一個是招商方案設計，另一個即為招商實施。

招商方案著重于項目的結構設計和邊界條件的分析、確定，往往需要中介機構在詳盡的現(xiàn)狀調查基礎上，根據(jù)項目的實際情況設計最合適的交易結構、投融資結構和合同結構;各類招商邊界條件需要與招商方和其他相關政府部門會商確定。