法律制度是一種最基本、最權(quán)威、覆蓋面最廣的正式制度,它是指為了明確合法的權(quán)(力)利和義務(wù),解決社會(huì)矛盾和利益沖突,實(shí)現(xiàn)法律的基本理念和價(jià)值、原則,以系統(tǒng)的法律規(guī)范體現(xiàn)出來(lái)的操作程序。
從法律制度的重要性來(lái)看,分為基本法律制度和一般法律制度?;痉芍贫龋煞Q為主要法律制度或者核心法律制度,它與非核心法律制度或者一般法律制度是有區(qū)別的,基本法律制度是法律制度系統(tǒng)中的首要構(gòu)成要素。我們認(rèn)為,環(huán)境法律制度主要是環(huán)境公共政策的法律化。目前對(duì)于環(huán)境法的基本制度的認(rèn)識(shí)在我國(guó)立法和學(xué)術(shù)界之間尚未有統(tǒng)一的界定,而且在國(guó)外也找不到有關(guān)環(huán)境法的基本制度相關(guān)的立法與理論參照。但是,由于《環(huán)境政策基本法》的宏觀性和其基本法的地位,環(huán)境問(wèn)題解決對(duì)策的行政主導(dǎo)性、手段復(fù)合性等,而且,環(huán)境法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法決策(環(huán)境基本法)也多體現(xiàn)了諸如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境公共政策,因而,我國(guó)的《環(huán)境政策基本法》也必須遵從環(huán)境與資源保護(hù)的基本規(guī)律,并結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求以及環(huán)境問(wèn)題本身的特點(diǎn),確立以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、清潔生產(chǎn)制度、經(jīng)濟(jì)刺激制度等為主要的基本制度。其中,環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度是關(guān)鍵性制度,在《環(huán)境政策基本法》的制度體系中居核心地位,是環(huán)境行政的主要對(duì)策。
(一)環(huán)境法應(yīng)當(dāng)處于環(huán)境基本法的地位
法律可分為基本法律和一般法律,對(duì)此我國(guó)《憲法》作出了明確的規(guī)定:全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律(第62條);全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律(第63條)。我國(guó)《立法法》第8條也作出了相同的規(guī)定。一部法律要成為國(guó)家基本法律,應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)特征:①調(diào)整對(duì)象為基本社會(huì)關(guān)系。所謂基本社會(huì)關(guān)系,是指所涉及的事項(xiàng)通常為國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)的社會(huì)關(guān)系,其具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是基本法律在我國(guó)法律體系中占有特別重要的位置,具有高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法律的地位;二是基本法在其所屬的部門法律體系中,占有核心的最高地位,它通常成為該法律部門法律體系中其他單項(xiàng)法律的立法依據(jù)。③制定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)。正是由于基本法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性,關(guān)系到全社會(huì)的根本利益,因此,基本法律應(yīng)當(dāng)由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全體代表進(jìn)行審議通過(guò),即應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。
環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障,是國(guó)家生活中的重大事項(xiàng),是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策。因此,環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系符合基本社會(huì)關(guān)系的特征,即具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性。與此相適應(yīng),對(duì)作為國(guó)家基本社會(huì)關(guān)系的環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系,也應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家基本法律關(guān)系予以調(diào)整和規(guī)范。同時(shí),我國(guó)經(jīng)過(guò)將近30年的環(huán)境立法實(shí)踐,特別是各單項(xiàng)環(huán)境法律的相繼制定與修訂,為進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是,在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》與單項(xiàng)環(huán)境法律之間以及各單項(xiàng)環(huán)境法律之間,都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復(fù)之處,這對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境法治建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)重制約。因此,制定一部高位階的、名副其實(shí)的環(huán)境保護(hù)基本法,用以調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系以及整合各單項(xiàng)環(huán)境法律,是非常有必要的。
(二)環(huán)境法應(yīng)當(dāng)具有政策法+法律的形態(tài)
中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于政策,中國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐是循著依政策治理向法治治理的轉(zhuǎn)變。但是,即使在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型期,亦依然實(shí)行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國(guó)家環(huán)境公共政策的法定化和環(huán)境法律體系的不斷完善,開(kāi)展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系基本上能做到有法可依。作為我國(guó)環(huán)境基本法的《環(huán)境政策基本法》是我們處理環(huán)境社會(huì)關(guān)系的基本法,在環(huán)境法律體系中具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性地位,要反映國(guó)家利用資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)保育的政策、原則和具體措施,反映國(guó)家環(huán)境決策的宏觀性,所以,在修訂以后的《環(huán)境政策基本法》,是以宣示和體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境政策為主的政策法,同時(shí)兼有嚴(yán)格意義上的法律性質(zhì)的法,是一部定型化、規(guī)范化、法定化的環(huán)境政策與環(huán)境法有機(jī)結(jié)合的法。
在國(guó)家《環(huán)境政策基本法》中,對(duì)于國(guó)家環(huán)境公共政策主要是以這部法的制定目的(價(jià)值目的)、法律原則、基本制度和環(huán)境措施等形式來(lái)體現(xiàn)。例如國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證等制度,它起源于國(guó)家環(huán)境公共政策,依靠行政權(quán)力強(qiáng)力貫徹,以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾,在相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)上不具有對(duì)等性等,在國(guó)家以政策推行此后入法才具有法律性。將環(huán)境公共政策載入國(guó)家《環(huán)境政策基本法》是國(guó)家法治的要求,是世界環(huán)境法制的必然規(guī)律的體現(xiàn),也是環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)特征決定的。如果說(shuō)國(guó)家《環(huán)境政策基本法》與其它單行的環(huán)境資源法都在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境公共政策,那么,前者是在更高的宏觀層面對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出的反映,它規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、合理利用自然資源和生態(tài)保育的基本的、總的行為準(zhǔn)則,是后者的制定依據(jù)和指導(dǎo),后者是前者的具體化,可以在前者規(guī)定的準(zhǔn)則精神范圍內(nèi)為具體目的和任務(wù)而制定特殊性規(guī)范。國(guó)家《環(huán)境政策基本法》納入的國(guó)家環(huán)境公共政策必須符合環(huán)境保護(hù)、自然資源利用和生態(tài)保育的基本規(guī)律,借鑒國(guó)外環(huán)境法制的成功經(jīng)驗(yàn),同時(shí),也是我國(guó)環(huán)境公共政策理論與實(shí)踐的總結(jié)。
制定符合我國(guó)目前國(guó)情的、具有政策法+法律形態(tài)的《環(huán)境政策基本法》有如下幾點(diǎn)重要意義:首先,在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法中納入環(huán)境公共政策是環(huán)境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次,從政策對(duì)于法律制定、實(shí)施和適用的法理學(xué)理論看,將政策納入同一文本可以使環(huán)境法內(nèi)部趨于和諧,制定、實(shí)施和適用相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一,更加突出中國(guó)環(huán)境基本法的地位;第三,與美國(guó)的政策法不同,新的環(huán)境法是可行性與可訴性的結(jié)合的法,是政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用于污染治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育的法,是政府環(huán)境保護(hù)職能規(guī)定和公民環(huán)境權(quán)的享有相結(jié)合的法,是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合的法,是司法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合的法,是以社會(huì)為本位的法。
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- 檢察職權(quán)
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