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一、行政不作為什么意思？

所謂行政不作為，就是指行政主體及其工作人員有積極實施行政行為的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態(tài)。

構成行政不作為，必須是國家行政機關，負有某種特定義務，必須為具體的法定作為義務，必須具有履行義務的能力，必有有存在不作為的情形等。

二、行政不作為的構成要件有三個：

一、申請要件

行政相對人向行政主體提出了實施一定行為的合法申請。按照行政主體能否主動作出行政行為標準，行政行為可分為依職權的行政行為和依申請的行政行為兩類。對照《行政復議條例》第九條第(四)、(五)、(六)項和《行政復議法》第六條第(八)、(九)、(十)項規(guī)定的可以申請復議的三類行政不作為案件看，可以發(fā)現(xiàn)，除可以申請復議的行政不作為案件的種類得到擴展外，另一個細微變化是：《復議條例》第九條第(六)項單純規(guī)定，“認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的”，可以申請復議;而《行政復議法》第六條第(十)項則強化規(guī)定，“申請行政機關依法發(fā)放撫恤金、社會保障金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發(fā)放的”，可以申請復議。可以發(fā)現(xiàn)，立法者在此突出了“申請”這一前提條件。再從《行政復議法》第六條第(八)、(九)、(十)項的三項規(guī)定來看，可以申請復議的三類行政不作為，均有“申請”這一前提條件。從這些變化中可以看出，立法者現(xiàn)在的態(tài)度是，行政主體只在對依申請的行政行為不依法履行時，才構成行政不作為;行政相對人對依職權的行政行為，行政主體怠于行使職權的，并不構成行政不作為(而構成瀆職)。

二、職權要件

行政主體對行政相對人的申請事項具有法定職責和管理權限。公民、法人或者其他組織申請行政主體作出的一定具體行政行為，要在被申請的行政主體的法定職責和管理權限范圍內(nèi)。若行政相對人申請作出的一定具體行政行為不在被申請的行政主體的法定職責范圍內(nèi)，如申請公安部門發(fā)放社會保險金、申請勞動部門發(fā)放最低生活保障費，不能對被申請的行政主體的不答復、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復議。其次，行政相對人申請作出的一定行政行為要在被申請的行政主體的管理權限-地域管轄、事務管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。比如，發(fā)放-是公安部門的法定職責，發(fā)放最低生活保障費是民政部門的法定職責，保護受教育權是教育行政部門的法定職責。若據(jù)此法定職責，甲省某市某區(qū)的公民要求甲省公安部門辦理-，乙省某市某區(qū)的公民要求甲省某市某區(qū)的民政部門向其發(fā)放最低生活保障費，某外國籍公民向其住所地丙市某區(qū)教育行政部門申請保護受教育權。因省級公安部門并不直接承辦具體的-事宜，行政主體只對其管轄區(qū)域內(nèi)的相應事務具有管理權限，申請人不按管理權限要求行政主體作出一定行政行為，被申請的行政主體不予辦理或答復的，申請人不能以其不作為為由申請行政復議。

三、期限要件

行政主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實施一定的行為。行政主體為一定行為的時間，少部分法律法規(guī)已作出規(guī)定，包括《行政復議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒有規(guī)定法定期間的情況下，學理界主張根據(jù)多方面因素，如行政主體處理類似問題的慣用時間、事件本身的難易程度、行政主體的主客觀條件、有無法定阻礙事由等，確定一個合理時間，并以該合理時間為基準，確認是否有不作為的事實存在。這種“經(jīng)驗性”“任意性”的做法，因難以平衡行政相對人與行政主體間的利益而容易引發(fā)爭議，也因難以使不作為型行政復議步入“依法”軌道而損害行政司法活動的特有價值。本人認為，《行政復議法》應當采取一定的立法技術，對行政主體履行法定職責的期限作出明確、適當?shù)囊?guī)定，以此來明確行政主體履行職責的合理期限和行政不作為的成熟期限。在此期限內(nèi)，行政相對人不得認為行政主體不作為并申請行政復議;超過此期限，行政主體若沒有依照法定程式做出一定的行為，如履行(辦理)當事人申請的事項，或書面告知當事人不履行(辦理)的理由，則構成行政不作為。