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建議一：要求采購人推薦供應商參與邀請招標前須經(jīng)主管預算單位同意

征求意見稿第十三條明確了邀請供應商參與邀請招標的3種方式：發(fā)布資格預審公告征集、從省級以上財政部門建立的供應商庫中選取、采購人書面推薦。

不妨先來對比《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部第74號令)中關于采用非招標采購方式自行選擇供應商的規(guī)定。其第十二條第一款明確，采購人、采購代理機構應當通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判或者詢價采購活動。第三款補充強調(diào)采購人推薦供應商的比例不得高于推薦供應商總數(shù)的50%。

筆者認為，征求意見稿第十三條賦予了采購人書面推薦供應商參與邀請招標的權利，并規(guī)定采購人書面推薦邀請招標供應商的總數(shù)不得少于擬隨機抽取供應商總數(shù)的兩倍，這一思路與74號令一脈相承。允許評審專家為采購項目書面推薦供應商的做法，既不符合評審專家的職責，又易引發(fā)評審專家為采購人背書的問題。但是，明確由采購人推薦邀請招標供應商后，采購人的權利范圍進一步擴大，條文中缺乏對采購人行為的制約(此前尚有評審專家進行制約)，采購人在執(zhí)行層面進行推薦也無規(guī)可依。筆者建議，參照74號令中關于自主選擇評審專家的做法，明確采購人書面推薦邀請招標供應商須經(jīng)主管預算單位同意。即將第十三條第一款第三項改為采購人經(jīng)主管預算單位同意后，書面推薦。

建議二：理順公開招標供應商不足3家情形的處理程序

征求意見稿第四十三條明確了公開招標投標供應商不足3家情形的處理程序。即，公開招標數(shù)額標準以上的招標項目，投標截止后參加投標的供應商不足3家或者評標期間出現(xiàn)有效投標人不足3家的，除采購任務取消情形外，應當依法報告財政部門，由財政部門按照以下原則處理：招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定的，同意采用競爭性談判、競爭性磋商、詢價或者單一來源方式采購;招標文件存在不合理條款或者招標程序不符合規(guī)定的，責令采購人、采購代理機構改正后依法重新招標。

筆者認為，該條的問題主要有兩點，第一是處理方式有悖《政府采購法》。依據(jù)《政府采購法》第三十六條、第三十七條規(guī)定，投標人不足3家和評標中有效投標人不足3家的情形應予廢標，廢標后，除采購任務取消情形外應重新組織招標，需要采取其他方式的，應在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關部門批準。而征求意見稿沒有給廢標后重新組織招標的情形留下操作空間，因為并非每次不足3家都要改變采購方式。第二是未明確依法報告哪一級財政部門。按照慣例，應以本級財政部門為宜。因此，建議將第四十三條改為公開招標數(shù)額標準以上的招標項目，投標截止后參加投標的供應商不足3家或者評標期間出現(xiàn)有效投標人不足3家的，應予廢標。廢標后，除采購任務取消情形外，應當重新組織招標。需要采取其他方式采購的，應當依法報告本級財政部門，由財政部門按照以下原則處理

建議三：進一步明確關于最高限價的若干問題

征求意見稿的一大亮點是在預算之外提出了最高限價的概念。其第十二條規(guī)定，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預算額度內(nèi)設定最高限價，但不得設定最低限價。筆者認為這個設計思路非常好，至少有兩方面作用：提高采購金額的精準度，避免供應商依據(jù)虛高的預算報虛高的價格;有利于反映預算執(zhí)行周期中市場價格或者需求的變化。

但是，從實際操作層面來看，征求意見稿對最高限價的定位仍不夠明確。筆者認為，至少有以下幾點可能引發(fā)理解上的歧義和執(zhí)行中的混亂：

第一，最高限價可否作為采購方式選擇的依據(jù)?假設公開招標的限額標準為采購金額達到120萬元，采購人根據(jù)價格測算，認定最高限價低于120萬元，那么采購金額實際上也未達到120萬元，這個最高限價是否可以作為選擇采購方式的依據(jù)?

第二，科學的價格測算能否在一定程度上遏制低價惡意中標?既然要求采購人進行價格測算，那么對價格的科學測算結果就應以區(qū)間來呈現(xiàn)，即有最高價，也有最低價。在公開政府采購預算的前提下，設置最高限價的作用其實相對有限。同時，征求意見稿明確規(guī)定不得設置最低限價。筆者認為大可不必對最低限價諱莫如深。即使目前政府采購行業(yè)像工程招投標一樣進行價格精細化測算的條件還不成熟，但是，按照政府采購結果導向管理的改革思路，允許采購人在招標文件中提出最低價也無可厚非。退一步來說，就算不提出最低限價，也應讓采購人的價格測算在評標委員會認定供應商報價明顯低于成本中起到參考作用。從管理制度上來說，制定了最高限價而無最低限價的價格體系是不完善的，況且惡意低價中標一直是政府采購活動中的爭議點，規(guī)則制定者不應回避這個問題。

第三，最高限價是否須經(jīng)主管預算單位同意?從征求意見稿的表述看，似乎無需經(jīng)過主管預算單位同意，那么，這個金額由誰來提出?是預算執(zhí)行部門還是采購部門?在政府機關，涉及資金的事情往往被視為燙手山芋，雖然采購人內(nèi)部的責任劃分不必由財政部門來規(guī)范，但由誰負責提出最高限價的問題不明確，很可能出現(xiàn)眾人甩鍋無人接的窘境。

建議四：增加發(fā)現(xiàn)惡意串通行為后的處置程序

征求意見稿第三十七條界定了六類投標人相互惡意串通投標的行為：不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制;不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜;不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人;不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異;不同投標人的投標文件相互混裝;不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

不難發(fā)現(xiàn)，上述六類行為中，第六類保證金從同一賬戶轉出可于開標前發(fā)現(xiàn)，而其余五類均需在開標和評標過程中認定，這就涉及開標和評標程序上的條件轉移，以及各類行為的認定主體責任方。但是，征求意見稿對此類行為的處置程序(即誰來認定和認定了以后怎么處理)沒有交代，在實踐中會讓采購人、采購代理機構和評標委員會無所適從。因此，建議在第三十七條中增加一款，即投標人有前款行為之一的，其投標無效。同時，在第五十九條第一款中增加一項(五)經(jīng)評標委員會認定有本辦法第三十七條情形的。

建議五：規(guī)范投標文件裝訂不合規(guī)導致投標無效的情形

征求意見稿第五十八條明確了投標人投標無效的幾種情形，其中第二項為投標文件散裝或者活頁裝訂的。結合前后文分析，該項內(nèi)容應涵蓋投標文件的裝訂、封裝等要求不符合相關規(guī)定的情形，而僅用散裝或者活頁裝訂表述，不足以概括招標文件中對于文件裝訂、簽署和蓋章的要求。如依此描述，即使投標人不按招標文件的要求在密封處蓋章，采購人也沒有依據(jù)判定其投標無效。因此，建議將第五十八條第二項改為未按照招標文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章，或者投標文件散裝、活頁裝訂的。

建議六：增加供應商質疑投訴中標結果的相關條款

征求意見稿刪除了原18號令第六十三條關于投標供應商對中標公告的質疑和投訴的條款，筆者猜測可能與財政部計劃修訂《政府采購供應商投訴處理辦法》有關。但是，無論原因如何，作為招標投標程序中的重要組成部分，供應商對中標公告的質疑和投訴不應缺失。建議增加供應商質疑投訴中標結果的條款。

(原文標題：給征求意見稿提六點建議)