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北京市第一中級(jí)人民法院行政判決書

（2000）一中行終字第182號(hào)

上訴人（原審原告）張某華，男，54歲，漢族，北京市鐵路局西直門車段乘務(wù)長，住北京市海淀區(qū)某元橋28號(hào)。

委托代理人方某，男，49歲，中國社會(huì)福利教科文中心基某部法律某問，住北京市海淀區(qū)車道某南里14樓807室。

委托代理人丁某慧，北京市鐸聲律師事務(wù)所律師。

上訴人（原審原告）張某慶（上訴人張某華之子），29歲，北京市市政易程公司三分公司職工，住北京市海淀區(qū)成某路大石橋23號(hào)。

委托代理人高某，（上訴人張某華之兒媳），女，33歲，無業(yè)，住北京市海淀區(qū)成某路大石橋23號(hào)。

委托代理人都某榮，女，53歲，無業(yè)，住北京市海淀區(qū)成某路大石橋9號(hào)。

被上訴人（原審被告）北京市海淀區(qū)房屋土地管理局，住所地北京市海淀區(qū)榆樹林18號(hào)。

法定代表人侯某新，局長。

委托代理人韓某，女，北京市海淀區(qū)房屋土地管理局干部。

被上訴人（原審第三人）北京清華科技園發(fā)展中心，住所地北京市海淀區(qū)清華大學(xué)華業(yè)大廈4層。

法定代表人梅某，主任。

委托代理人史某強(qiáng)，男，北京清華科技園發(fā)展中心項(xiàng)目經(jīng)理。

委托代理人楊某，女，北京市聯(lián)酋城市房屋拆遷有限責(zé)任公司部門經(jīng)理。

上訴人張某華、張某慶城市房屋拆遷糾紛裁決一案，不服北京市海淀區(qū)人民法院（2000）海行初字第96號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，審理了本案?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

2000年9月28日，原審判決認(rèn)為，北京市海淀區(qū)房屋土地管理局（以下簡稱海淀房地局）裁決認(rèn)定張某華、張某慶一家在拆遷范圍內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)、正式住房的基本事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)。該局根據(jù)該戶在拆遷范圍內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)、正式住房的惰況，認(rèn)定其不屬于住房困難戶，并根據(jù)張某華、張某慶一家在拆遷范圍內(nèi)正式房屋的面積予以貨幣補(bǔ)償，符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）和《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的規(guī)定，且補(bǔ)償價(jià)格的確定合法，補(bǔ)償款總某額準(zhǔn)確。裁決適用《條例》和《辦法》的條款正確。張某華、張某慶認(rèn)為海淀房地局對(duì)其院內(nèi)的自建房屋應(yīng)按正式房屋認(rèn)定并予以補(bǔ)償，且該局裁決對(duì)其正式房屋作價(jià)補(bǔ)償違法，要求撤銷該裁決沒有事實(shí)和法律依據(jù)，不能支持。但上述裁決認(rèn)定對(duì)張某華、張某慶的原非正式成套住宅房屋及地上附屬物評(píng)估作價(jià)款為32089．23元的事實(shí)不清，證據(jù)不足。故依照《條例》第四十二條，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款、第五十四條第（二）項(xiàng)第1目，參照《辦法》第四條、第五條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十一條、第三十二條、第三十九條、第四十四條的規(guī)定。判決某持上述裁決的第一、三、四、五項(xiàng)內(nèi)容，撤銷該裁決的第二項(xiàng)內(nèi)容。張某華、張某慶不服，認(rèn)為該判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，北京清華科技園發(fā)展中心（以下簡稱清華科技園）未與其就拆遷有關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商；對(duì)張某華所有，張某慶使用房屋的評(píng)估作價(jià)，違反《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，原判認(rèn)定的區(qū)位價(jià)格沒有法律依據(jù)；清華科技園建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書的取得均不合法；清華科技園提供的北京市聯(lián)酉城市房屋拆遷有限責(zé)任公司的拆遷資格證書系偽證，原審不應(yīng)采納；海淀房地局未向法院提供其作出裁決的全部事實(shí)和法律依據(jù)。故上訴至本院，請(qǐng)求撤銷該判決及海淀房地局上述裁決。海淀房地局及清華科技園均同意以上判決。

海淀房地局在原審期問向法院提交了（1998）京房地建字第11號(hào)建設(shè)用地批準(zhǔn)書及附件、97－規(guī)地字－0193號(hào)建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附件、附圖、京政會(huì)（1999）185號(hào)會(huì)議紀(jì)要、京房海拆許字（2000）第039號(hào)房屋拆遷許可證、10207192－6組織機(jī)構(gòu)代碼、注冊(cè)號(hào)11503689企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、京房地拆資字［1997］第115號(hào)北京市房屋拆遷資格證書、委托協(xié)議書、城市房屋拆遷分戶登記表、張某華、張某慶及其親屬對(duì)祖業(yè)產(chǎn)析產(chǎn)的書面協(xié)議、北京市房屋拆遷估價(jià)結(jié)果通知單、海淀派出所的戶口證明材料、北京市建設(shè)房屋拆遷暫停辦理戶口函、拆遷糾紛裁決申請(qǐng)書、立案登記表、送達(dá)回執(zhí)、談話筆錄等書證材料。

張某華、張某慶在原審期間向法院提交了戶籍證明、京郊十三字第零柒肆貳伍號(hào)北京市郊區(qū)土地房產(chǎn)所有證等書證材料。

原審期間，上述證據(jù)已經(jīng)過法庭質(zhì)證。

本院在審理期間，查閱了原審案卷，聽取了各方當(dāng)事人的訴訟意見，經(jīng)全面審理，同意原判的認(rèn)證意見?，F(xiàn)對(duì)本案事實(shí)作出如下認(rèn)定：被上訴人海淀房地局經(jīng)對(duì)被上訴人清華科技園的土地使用證明文件、城市房屋拆遷資格證書、拆遷人的資信證明等文件進(jìn)行審查，認(rèn)為該單位具備拆遷條件，故向其頒發(fā)了《房屋拆遷許可證》，批準(zhǔn)其自2000年4月4日至2000年10月31日，在北京市海淀區(qū)東至現(xiàn)狀小河某；西至清華大學(xué)西北小區(qū)圍墻；南至清華大學(xué)北圍墻；北至萬泉河范圍內(nèi)，進(jìn)行大學(xué)生公寓等項(xiàng)目建設(shè)的拆遷活動(dòng)。經(jīng)北京市海淀區(qū)人民政某有關(guān)部門確定，并報(bào)北京市國土資源和房屋管理局備案，北京市海淀區(qū)成某路大石橋地區(qū)的區(qū)位拆遷補(bǔ)償價(jià)格為3400元／平方米。上訴人張某華在上述拆遷范圍內(nèi)的海淀區(qū)成某路大石橋23號(hào)，有正式非成套住宅私房1．5間，建筑面積為24．01平方米（實(shí)際測(cè)量面積），另有無證自建房若干間。上訴人張某慶（張某華之子）在此有常住戶口，并使用該房屋。清華科技園因未就拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題與張某華、張某慶達(dá)成協(xié)議，故向海淀房地局申請(qǐng)裁決，該局于2000年6月21日，根據(jù)《條例》第四十二條、《辦法》第四條、第五條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十二條、第三十九條、第四十四條、京房地拆字（1998）第1126號(hào)文件第十六條、第二十條的規(guī)定，作出海房地裁字（2000）第049號(hào)北京市城市房屋拆遷糾紛裁決，即：一、清華科技園對(duì)張某華、張某慶進(jìn)行區(qū)位拆遷貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償款為：人民幣166634元（不含搬家補(bǔ)助等費(fèi)用）；二、清華科技園對(duì)張某華、張某慶原正式非成套住宅房屋及地上附屬物，按海淀區(qū)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估所的評(píng)估結(jié)果32089．23元進(jìn)行拆遷補(bǔ)償；三、張某華、張某慶自接到該裁決書之日起，在未購到住房之前，由清華科技園向張某華、張某慶提供臨時(shí)房暫住。地點(diǎn)為北京市海淀區(qū)清河某盛里小區(qū)18號(hào)樓401號(hào)（商品房一居室1套），暫住期限為2個(gè)月。待張某華、張某慶2個(gè)月內(nèi)購到住房后，其應(yīng)將臨時(shí)暫住房交還清華科技園，并按規(guī)定交納臨時(shí)暫住房房租、水電等費(fèi)用；四、若張某華、張某慶收到該裁決書之日起2個(gè)月內(nèi)，未購到住房或不購買住房，仍占用上述臨時(shí)暫住房，清華科技園應(yīng)在上述2個(gè)月購房期限屆滿后工個(gè)月內(nèi)，按張某華、張某慶臨時(shí)暫住房的商品房價(jià)款結(jié)算差價(jià)（房價(jià)款為190143元）；五、張某華、張某慶必須在該裁決送達(dá)之日起5日內(nèi)，將北京市海淀區(qū)成某路大石橋23號(hào)院的非成套住宅房屋（含無證房）騰空交給清華科技園拆除，后其與清華科技園辦理有關(guān)拆遷補(bǔ)償手續(xù)。張某華、張某慶不服，以該裁決認(rèn)定的事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律有誤，違反法定程序等為由，訴至原審法院，請(qǐng)求撤銷上述裁決。

本院認(rèn)為，清華科技園在北京市海淀區(qū)成某路大石橋地區(qū)進(jìn)行大學(xué)生公寓等建設(shè)拆遷合法。海淀房地局對(duì)清華科技園與張某華、張某慶之問的拆遷糾紛所作裁決中第一、三、四、五項(xiàng)符合《條例》及《辦法》的有關(guān)規(guī)定，亦不違反其他有關(guān)法律規(guī)范；但該裁決對(duì)張某華、張某慶的原非正式成套住宅房屋及地上附屬物評(píng)估作價(jià)款額的認(rèn)定，事實(shí)不清，證據(jù)不足。因此原判某持該裁決第一、三、四、五項(xiàng)，撤銷該裁決第二項(xiàng)是正確的，本院應(yīng)予某持。張某華、張某慶所提上訴理由事實(shí)及法律根據(jù)不足，其請(qǐng)求本院不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)，判決如下：

駁回上訴，某持原判。

二審案件受理費(fèi)八十元，由上訴人張某華、張某慶負(fù)擔(dān)（已交納）。

本判決為終審判決。

審判長吳某

代理審判員梁某

代理審判員張某卿

書記員王某

孫某不服某縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決案——析征地拆遷的程序

［案情簡介］

1997年9月，某縣房屋拆遷工程處（以下簡稱拆遷處）接受縣城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)公司（以下簡稱開發(fā)公司）委托，在104國道該縣石油公司東側(cè)實(shí)施拆遷，孫某所有的、坐落于該縣鳳南東路8號(hào)、木結(jié)構(gòu)面積為115．37平方米的二層房屋也在拆遷范圍內(nèi)。該房屋坐落于城關(guān)范圍內(nèi)，土地屬于某村民委員會(huì)集體所有，孫某持有房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證。某縣人民政府于1997年11月批復(fù)同意劃撥該地塊?？h土地管理局于當(dāng)月頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，縣建設(shè)局發(fā)出房屋拆遷公告后，開發(fā)公司及受委托的拆遷處即與孫某協(xié)商簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。孫某堅(jiān)持要求按底層面積回遷店面，二層面積回遷套房，雙方因此無法達(dá)成協(xié)議。開發(fā)公司依據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》地方性法規(guī)＜某省城市房屋拆遷管理辦法）的規(guī)定，向縣建設(shè)局申請(qǐng)裁決。某縣建設(shè)局于1998年3月9日作出拆遷糾紛裁決書，認(rèn)為縣城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)公司的安置方案合理，裁決就地安置孫某建筑面積為120平方米的住宅一套。孫某不服該裁決，認(rèn)為應(yīng)依照＜土地管理法）的規(guī)定進(jìn)行拆遷，向法院提起行政訴訟。

一審法院認(rèn)為，縣建設(shè)局依照＜某省城市房屋拆遷管理辦法）的有關(guān)規(guī)定作出的裁決，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持。至于孫某稱其使用的土地屬集體土地不能拆遷，這涉及土地管理部門是否依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不屬本案審理范圍，孫某以土地未經(jīng)征用從而否定拆遷工作的合法性是不能成立的，縣城建綜合開發(fā)公司持國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件實(shí)施拆遷是合法的。依照＜行政訴訟法》第54條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決維持縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決書。孫某不服該判決，提起上訴。

二審法院認(rèn)為：國務(wù)院＜城市房屋拆遷管理?xiàng)l例）、＜某省城市房屋拆遷管理辦法）及＜某市城市房屋拆遷管理辦法）等拆遷法規(guī)均明確規(guī)定：適用該行政法規(guī)及地方性法規(guī)的前提是在國有土地上進(jìn)行建設(shè)，因必須拆除房屋及其附屬物而產(chǎn)生糾紛的由拆遷主管部門裁決。因此，建設(shè)行政主管部門有權(quán)對(duì)國有土地上的城市房屋拆遷糾紛作出行政裁決。但本案孫某的房屋坐落的土地屬集體所有制土地，雖然縣人民政府作出劃撥該土地的批復(fù)，縣土地管理局亦頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但由于該土地未經(jīng)法定程序依法征用，土地所有權(quán)仍未變更，還是集體所有制土地。舊城改造的建設(shè)項(xiàng)目涉及非國有土地需拆遷房屋的，應(yīng)先行辦理國家建設(shè)用地征地審批手續(xù)，再由土地管理部門根據(jù)（某省土地管理實(shí)施辦法）的規(guī)定組織有關(guān)部門負(fù)責(zé)安置，并由用地單位按規(guī)定支付房屋補(bǔ)償費(fèi)和搬遷安置費(fèi)。被上訴人縣建設(shè)局對(duì)此無權(quán)處理，其作出的拆遷糾紛裁決屬超越職權(quán)的具體行政行為。

一審法院根據(jù)原審被告的舉證及原審原告的質(zhì)證認(rèn)定的事實(shí)是客觀事實(shí)，但不能證明縣建設(shè)局的行政裁決程序合法，縣建設(shè)局因超越職權(quán)而取得的證據(jù)不能作為人民法院的定案依據(jù)。一審法院認(rèn)定該行政裁決適用法律正確、程序合法的判決理由不成立。一審法院認(rèn)為土地部門是否依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)不屬本案審理范圍，二審法院認(rèn)為，土地部門是否辦理征用土地手續(xù)，涉及該土地所有權(quán)的性質(zhì)是否改變及建設(shè)行政主管部門是否有權(quán)處理的問題，是本案行政機(jī)關(guān)進(jìn)入行政裁決程序必須解決的首要問題?？h建設(shè)局理應(yīng)在受理裁決申請(qǐng)和行政裁決程序中對(duì)有關(guān)文件的合法性和有效性進(jìn)行核查，如行政裁決當(dāng)事人對(duì)裁決不服，依法提起行政訴訟，應(yīng)將核查情況作為證據(jù)向法院舉證，而一審法院應(yīng)對(duì)被告所舉證據(jù)的客觀性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行審查。孫某的上訴理由成立，應(yīng)予支持。

二審法院依照＜行政訴訟法）第61條第（二）項(xiàng)、第54條第（二）項(xiàng)第4目，（城市房屋拆遷管理?xiàng)l例）第2、39條，（某省城市房屋拆遷管理辦法）第2條，（某市城市房屋拆遷管理辦法）第2條的規(guī)定，判決撤銷一審行政判決，撤銷被上訴人縣建設(shè)局拆遷糾紛裁決書。

［法律問題］

（1）位于城市范圍內(nèi)的集體土地的拆遷是否適用國務(wù)院＜城市房屋拆遷管理?xiàng)l例）

（2）對(duì)位于城市范圍內(nèi)的集體土地上的房屋應(yīng)如何進(jìn)行拆遷？

［法律依據(jù)］

（1）＜土地管理法）第8條第1款、13、44、46條。

（2）＜土地管理法實(shí)施條例）第20、23條。

（3）（城市房屋拆遷管理?xiàng)l例）第2、39條。

［法理和法律分析］

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各地舊城改造及城市范圍不斷擴(kuò)大，因此拆遷糾紛成了當(dāng)前案件中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。拆遷糾紛案件數(shù)量上升，除上述原因外，行政機(jī)關(guān)及拆遷單位對(duì)拆遷法規(guī)的錯(cuò)誤理解以及操作的不規(guī)范也是導(dǎo)致此類案件數(shù)量急劇上升的重要原因之一。

首先，須對(duì)房屋拆遷的概念進(jìn)行界定。房屋拆遷，是指根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和國家專項(xiàng)工程的遷建計(jì)劃及當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，拆除和遷移建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其他設(shè)施的行為。由于城市發(fā)展和國家專項(xiàng)建設(shè)工程的需要，必須對(duì)城鎮(zhèn)國有土地的使用權(quán)進(jìn)行再分配，從而優(yōu)化土地資源的利用率，使土地利用達(dá)到最優(yōu)化的配置。拆遷在此方面是一個(gè)十分有效的方式。房屋拆遷根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可作以下劃分：

（1）以建設(shè)投資的資金來源為標(biāo)準(zhǔn)可分為市政動(dòng)遷和社會(huì)動(dòng)遷。市政動(dòng)遷是城市人民政府基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要而發(fā)生的房屋拆遷行為；動(dòng)遷資金的主要渠道來自地方財(cái)政。社會(huì)動(dòng)遷是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位基于基本建設(shè)用地需要而發(fā)生的房屋拆遷行為。這類拆遷主要是為了滿足建設(shè)單位自身發(fā)展的需要，動(dòng)遷資金的主要來源是企業(yè)事業(yè)單位的自有資金及有關(guān)的專項(xiàng)基金，少部分來源于政府基本建設(shè)的投資基金；被拆遷方的安置與補(bǔ)償也均由建設(shè)單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（2）以土地權(quán)屬為標(biāo)準(zhǔn)可分為征地拆遷和非征地拆遷。征地拆遷是建設(shè)單位在征用集體所有的土地時(shí)而發(fā)生的房屋拆遷行為。征地拆遷的對(duì)象很明確，即集體所有的土地。而非征地拆遷是建設(shè)單位在國有土地上發(fā)生的房屋拆遷行為。這類拆遷以城市居民為主，無須變更土地所有權(quán)。本案例中，就涉及征地拆遷和非征地拆遷，以及相應(yīng)的拆遷程序問題。

其次，房屋拆遷必須依法按照一定的程序進(jìn)行。主要包括以下步驟：一是申領(lǐng)規(guī)劃用地許可證；二是編制拆遷計(jì)劃和方案；三是申領(lǐng)房屋拆遷許可證；四是發(fā)布拆遷公告；五是簽訂拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議；六是實(shí)施房屋拆遷。征地拆遷和非征地拆遷都應(yīng)遵守以上法律規(guī)定。但兩者又有一點(diǎn)不同，即征地拆遷必須先履行征地程序的法律規(guī)定，方可按照以上規(guī)定執(zhí)行。（土地管理法）笫44條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第46條規(guī)定，國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

同時(shí)，國務(wù)院＜城市房屋拆遷管理?xiàng)l例）第2條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。因此，在本案中，建設(shè)行政主管部門有權(quán)對(duì)國有土地上的城市房屋拆遷糾紛作出行政裁決。但適用上述法規(guī)均有一個(gè)明確的前提，即在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上實(shí)施拆遷。由此可以得出結(jié)論，本案中，縣建設(shè)局適用上述法規(guī)規(guī)定處理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地上的房屋屬適用法律錯(cuò)誤。

因此，在本案中，二審法院對(duì)事實(shí)的認(rèn)定以及適用的法律是正確的，孫某應(yīng)得到法律規(guī)定的補(bǔ)償。

［學(xué)者建議］

城市房屋拆遷中很多糾紛都會(huì)涉及征地動(dòng)遷和非征地動(dòng)遷的問題，如果在實(shí)踐中沒有明確二者的區(qū)別，而是簡單機(jī)械地按照（城市房屋拆遷條例）的規(guī)定來執(zhí)行，勢(shì)必造成行政違法。因此，房屋拆遷行政主管部門的工作人員在行政執(zhí)法中首先要分清情況，然后做到有的放矢，方為上策。