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近日，貴州省金沙縣發(fā)生一起罕見的官告官行政訴訟。貴州省金沙縣人民檢察院將縣環(huán)保局起訴到遵義懷仁市法院，理由是環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)。媒體報(bào)道稱，這是全國首例由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟。

金沙縣人民檢察院，成為第一個(gè)吃螃蟹的人。在十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，剛剛提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

公益訴訟長期被指存在立案難，那么，它究竟難在哪？

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授解某某分析，公益訴訟案件通常沒有明確的相對(duì)人。比如，排污企業(yè)污染一塊土地、河流、空氣，但很難說污染了哪個(gè)相對(duì)人的魚塘。這種情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟比較合適。

行政機(jī)關(guān)不作為，怠于履行職責(zé)，在沒有明確的相對(duì)人的情況下，應(yīng)當(dāng)支持檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟。這起案例很有意義和價(jià)值，是實(shí)踐上的探索。解某某告訴媒體。

金沙縣檢察院的起訴書稱，2013年9月，該縣環(huán)保局通知佳樂建筑安裝工程有限公司(下稱佳樂公司)拖延支付噪音排污費(fèi)12余萬元近一年，已對(duì)國有財(cái)政資金造成損害，其行為應(yīng)當(dāng)受到處罰。而該縣環(huán)保局未給予其處罰的行為，構(gòu)成不作為。集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市法院受理了該案。

但這起官告官，未開審就已經(jīng)落幕。

收到法院《應(yīng)訴通知書》后，金沙縣環(huán)保局對(duì)涉事污染企業(yè)作出行政處罰決定。檢察院認(rèn)為，行政公益訴訟目的已達(dá)到，因此提起撤訴。法院審查后，裁定準(zhǔn)予撤訴。

但制度的空白已被廣泛關(guān)注。

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督職能，非常值得支持。北京外國語大學(xué)法學(xué)院副教授姚某某對(duì)媒體說，修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟，但立法具有滯后性，尚缺乏進(jìn)一步的細(xì)則。

她表示，貴州個(gè)案的風(fēng)險(xiǎn)性也是明確的。這個(gè)案例如果真進(jìn)入實(shí)體審判，就立刻面臨現(xiàn)實(shí)問題：原告起訴的具體法律依據(jù)在哪里？有一系列法律問題需要解決，公益訴訟相關(guān)法律程序也有待完善。

她建議，應(yīng)盡快以全國人大常委會(huì)的法律解釋、或者兩高出臺(tái)的司法解釋等形式，落實(shí)相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

解某某則認(rèn)為，目前情況下，提起行政公益訴訟，并不是檢察院的最優(yōu)選擇。

原因有三：公益行政訴訟時(shí)間長，效率低，相關(guān)制度尚未完善。如果民事訴訟領(lǐng)域設(shè)了較高門檻，《行政訴訟法》又尚未出臺(tái)明確規(guī)定，行政公益訴訟會(huì)遇到行政機(jī)關(guān)的抵制，法院不會(huì)太積極。

他認(rèn)為，制度剛建立，尚待地方實(shí)踐檢驗(yàn)，再加以評(píng)判。如果訴訟門檻過低，也可能出現(xiàn)濫用訴權(quán)的情況。

他認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量通過事前程序糾正違法。

發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法后，檢察院可以直接發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、要求停止或糾正違法，要求它在限期內(nèi)回復(fù)，如果它不回復(fù)的話，則可以提起行政訴訟。我們在山東省調(diào)研的結(jié)果顯示，檢察院直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)出建議，效率更高，對(duì)糾正違法更有好處。

學(xué)者也認(rèn)為，貴州金沙縣的官告官案件，對(duì)行政公益訴訟制度建設(shè)而言，有標(biāo)志性的意義。

通過個(gè)案推動(dòng)，立法者可能會(huì)考慮進(jìn)一步的制度建設(shè)問題。姚某某說，該案對(duì)其他地區(qū)檢察院也有借鑒意義。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督，是司法權(quán)力行使的前提。行政機(jī)關(guān)意識(shí)到有法律之劍懸在頭上，就會(huì)主動(dòng)行使職能。