根據(jù)規(guī)范性文件性質(zhì)和制定權(quán)來源的不同，規(guī)范性文件可分為三類：一是創(chuàng)制類規(guī)范性文件，即法律對(duì)某一方面的行政管理事務(wù)尚未作出規(guī)定，但因?yàn)樾姓芾硇枰贫ň哂行碌臋?quán)利義務(wù)內(nèi)容的文件；二是解釋類規(guī)范性文件，即法律對(duì)相關(guān)的行政管理事務(wù)雖有規(guī)定，但較原則、不便操作，而對(duì)其進(jìn)行細(xì)化解釋，但未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的文件；三是指導(dǎo)性規(guī)范文件，即為了行政指導(dǎo)而制定的、對(duì)相對(duì)人沒有強(qiáng)制力的文件。如何判定規(guī)范性文件的合法性，須進(jìn)行以下七方面的審查來判定。（一）制定主體的審查制定規(guī)范性文件是行政主體的一種行政行為，在我國(guó)能成為行政主體的只有兩類組織，一是行政機(jī)關(guān)，二是法律法規(guī)授權(quán)組織。所以，制定規(guī)范性文件的主體必須是該兩類部門。此外，由于行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)力、能以自己的名義從事行政管理并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。因此，行政主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也不能制定出臺(tái)規(guī)范性文件。（二）是否逾越權(quán)限的審查逾越權(quán)限制定規(guī)范性文件是指行政主體超出法定權(quán)限制定不屬于自己職權(quán)范圍的規(guī)范性文件，包括職能和權(quán)能的越權(quán)。職能的越權(quán)是指行政主體超出自己的職能或管轄區(qū)域，制定了不屬其業(yè)務(wù)范圍的規(guī)范性文件；權(quán)能的越權(quán)是指行政主體雖擁有某行政權(quán)力，但其在規(guī)范性文件制定內(nèi)容上超越了該項(xiàng)權(quán)力的法定幅度或限度。（三）法律保留的審查法律保留原則體現(xiàn)了立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，是指有關(guān)國(guó)家基本政治制度和公民基本權(quán)利的事項(xiàng)只能制定為法律，而不能制定為法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。如我國(guó)《立法法》第八條和第九條分別規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律：（1）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”；“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”等。（四）具體行政措施的審查具體行政措施一般涉及對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身自由的限制、懲戒和授益等，關(guān)系公民基本權(quán)利，故一般應(yīng)由法律作出規(guī)定。如《行政處罰法》第十四條規(guī)定“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”；《行政許可法》第十七條規(guī)定“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”；又如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第九條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件以實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主，并不得創(chuàng)設(shè)下列事項(xiàng)：（1）行政許可；（2）行政處罰；（3）行政強(qiáng)制；（4）行政征收征用（法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外）；（5）機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)和其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)定的事項(xiàng)。”因此，規(guī)范性文件不得創(chuàng)新制定具體行政措施，只能在上位法規(guī)定的具體行政舉措種類和幅度范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化和解釋。（五）是否與上位法抵觸的審查規(guī)范性文件不得與上位法相抵觸主要是指：不能與上位法相抵觸；不能與法律原則、法治精神相抵觸；不能沒有法律依據(jù)而違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)或者限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利等。（六）制定程序的審查目前，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，有的省制定了地方性規(guī)范性文件的制定規(guī)定，比如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，該規(guī)定第二條明確指出“規(guī)范性文件的制定和備案，適用本規(guī)定。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。違反本規(guī)定制定的或者依照法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布但沒有公布的規(guī)范性文件，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)”。因此，在規(guī)范性文件的制定過程中，從立項(xiàng)到廣泛聽取民意、再至文件發(fā)布和備案，必須均遵從該規(guī)章設(shè)定的程序。（七）合理性的審查在現(xiàn)代法制社會(huì)中，合法性審查與合理性審查共同構(gòu)成了規(guī)范性文件審查的基本內(nèi)容，合理性審查是對(duì)合法性審查的必要補(bǔ)充。違反合法性標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致行政違法；違反合理性標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致行政不當(dāng)。規(guī)范性文件的合理性審查主要包括：動(dòng)因是否與法律目的相悖；是否符合公平正義法則；是否考慮了法律目的以外的因素或追求；是否有違事物客觀規(guī)律等。