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人類為了實(shí)現(xiàn)不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)，對(duì)土地進(jìn)行了多途徑的開發(fā)利用。土地用途是決定土地價(jià)格的核心因素。土地用途不同，土地產(chǎn)權(quán)人從土地中獲得的未來收益的預(yù)期不同，土地價(jià)格就不同。在城鎮(zhèn)土地估價(jià)中，由于土地用途的不確定性，造成地價(jià)定義中設(shè)定土地用途的困難性。能否正確設(shè)定土地用途，將直接關(guān)系到土地價(jià)格的準(zhǔn)確揭示和顯現(xiàn)。只有撩開土地用途的神秘面紗，才能找到科學(xué)、合理地設(shè)定土地用途的對(duì)策。

土地用途的不確定性

土地用途的不確定性是指從不同渠道求證來的土地用途具有明顯的不一致性，所謂殊路不同歸。

1、土地用途與房屋用途不一致。目前我國(guó)房地產(chǎn)界絕大部分地區(qū)實(shí)行的是分開管理體制，國(guó)土部門頒發(fā)土地使用證，房管部門頒發(fā)房屋所有權(quán)證。兩種登記所依據(jù)的分類系統(tǒng)不一樣，土地用途與房屋用途不可能一致。再加上兩種登記是兩班互不溝通的人馬在不同的時(shí)點(diǎn)進(jìn)行，更加劇了土地用途與房屋用途的差異性。

2、合法用途與實(shí)際用途不一致。合法用途是指土地、房屋的登記用途。改革開放以來，城市發(fā)展日新月異，一塊土地的區(qū)位隨著城市的拓展及城市生產(chǎn)力布局的調(diào)整而不斷變化，土地區(qū)位的變化引發(fā)了土地潛在價(jià)值的產(chǎn)生，土地原用途(合法用途)價(jià)值與新的土地潛在價(jià)值的矛盾，特別是新的土地潛在價(jià)值大于土地原用途價(jià)值時(shí)，土地的產(chǎn)權(quán)人將有更強(qiáng)的欲望去實(shí)現(xiàn)土地的潛在價(jià)值，也就是改變?cè)恋赜猛尽＝鼛啄陙恚捎谕恋氐怯洸块T的工作滯后或土地產(chǎn)權(quán)人的法制觀念淡薄等原因，土地的合法用途與實(shí)際用途不一致的現(xiàn)象越來越普遍。

3、實(shí)際用途的合法性與科學(xué)性的矛盾。在法制社會(huì)，合法性是判斷事物適時(shí)與否的首要標(biāo)準(zhǔn)，再美好的事物如果不合法也就失去了它立足的基礎(chǔ)。但是，我國(guó)現(xiàn)階段仍處于經(jīng)濟(jì)體制改革的轉(zhuǎn)型期，離成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還有一段距離，這個(gè)時(shí)候，由于法律的滯后性、合法性的東西可能是我們要改革的，不合法的東西可能是我們下一步將使之合法的。在這種情況下，如果我們把改革的目標(biāo)以不合法為由一棍子打死，將有悖我國(guó)改革開放的初衷，也不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。土地的實(shí)際用途合法，但它并不一定符合城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃;土地的實(shí)際用途不合法，但它并不一定不符合城市的發(fā)展規(guī)劃。

4、合法用途的不全面性。原國(guó)家土地管理局批準(zhǔn)的《土地登記規(guī)則》規(guī)定，土地證書上土地用途一欄填寫宗地的主要用途。土地估價(jià)中，經(jīng)常碰到土地證書上登記的是某某用途，到現(xiàn)場(chǎng)勘察時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)還有其它的用途。

對(duì)策

土地的市場(chǎng)價(jià)格是土地估價(jià)的基礎(chǔ)，一般土地估價(jià)所說的價(jià)格就是指的土地的市場(chǎng)價(jià)格，也就是人們常說的土地的客觀合理的價(jià)格。雖然，實(shí)際操作中估價(jià)的不一定是土地的市場(chǎng)價(jià)格，而是土地在某些假定條件制約下的正常價(jià)格，但市場(chǎng)價(jià)格畢竟是一切估價(jià)目的、估價(jià)基礎(chǔ)、限制條件下的土地價(jià)格的基準(zhǔn)。如何針對(duì)土地用途的不確定性，科學(xué)合理地設(shè)定在土地市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上地價(jià)定義中的土地用途呢?

1、土地用途與房屋用途不一致時(shí)。有人說，房隨地走;也有人說，地隨房轉(zhuǎn);其實(shí)，房地是一體，誰也離不開誰。有地不蓋房，土地不利用，土地的價(jià)值也不存在;蓋房不在地上，成了空中樓閣，實(shí)際是不存在的。不過根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)國(guó)際流行看法：土地具有價(jià)值，而改良物則是貢獻(xiàn)價(jià)值;土地可優(yōu)先取得來源于不動(dòng)產(chǎn)的全部收益，也可優(yōu)先取得來源于改良物的所有報(bào)酬。(此觀點(diǎn)來源于《不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)(第11版·中文簡(jiǎn)體版)》/美國(guó)估價(jià)學(xué)會(huì)著;不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)翻譯委員會(huì)譯。)因此，當(dāng)土地用途與房屋用途不一致時(shí)，設(shè)定土地用途需以土地用途為依據(jù)。

2、合法用途與實(shí)際用途不一致時(shí)。留誰?棄誰?主要看誰與城市土地規(guī)劃用途相一致，如果實(shí)際用途從理論上(城市土地規(guī)劃資料)說已經(jīng)可以合理地預(yù)期規(guī)劃許可會(huì)被批準(zhǔn)的時(shí)候，設(shè)定土地用途就應(yīng)以實(shí)際用途為依據(jù)。

3、合法用途與實(shí)際用途一致時(shí)。當(dāng)土地合法用途(實(shí)際用途)與城市土地規(guī)劃用途一致時(shí)，設(shè)定土地用途當(dāng)然應(yīng)以土地合法用途(實(shí)際用途)為依據(jù)。當(dāng)土地合法用途(實(shí)際用途)與城市土地規(guī)劃用途不一致時(shí)，如果待估土地已劃入城市建設(shè)拆遷改造計(jì)劃范圍，為了體現(xiàn)城市規(guī)劃造就土地價(jià)值，土地價(jià)值引導(dǎo)土地利用的城市建設(shè)運(yùn)作模式，設(shè)定土地用途應(yīng)以土地的城市規(guī)劃用途為依據(jù);如果待估土地未劃入城市建設(shè)拆遷改造計(jì)劃范圍，設(shè)定土地用途宜在現(xiàn)狀利用條件下以土地合法用途(實(shí)際用途)為依據(jù)。

4、合法用途不全面時(shí)。當(dāng)一宗土地除了具有土地證書上登記的主要用途外，還有一種或多種次要用途時(shí)，設(shè)定土地用途時(shí)就要依土地主要用途與次要用途之間的內(nèi)在聯(lián)系而定。如果土地的次要用途是主要用途的附屬用途，是為主要用途服務(wù)的，兩者之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，這時(shí)設(shè)定土地用途應(yīng)以主要用途為依據(jù);如果次要用途與主要用途之間沒有必然的內(nèi)在聯(lián)系，有沒有次要用途都不影響主要用途功能的發(fā)揮，這時(shí)設(shè)定土地用途應(yīng)以主要用途與次要用途組成的混合用途為依據(jù)。

5、土地用途很特殊難以歸類時(shí)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中規(guī)定，在土地估價(jià)中，土地用途主要可分為以下幾類：(1)居住用地;(2)工業(yè)用地;(3)商業(yè)、旅游、娛樂用地;(4)綜合用地;(5)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育或者其它用地。土地估價(jià)中土地用途的分類與土地登記中土地用途的分類不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。由于土地登記中土地用途的分類比土地估價(jià)中土地用途的分類要細(xì)，所以由土地登記中土地用途的分類過渡到土地估價(jià)中土地用途的分類，有一個(gè)歸類的問題(特別是運(yùn)用基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法時(shí))。當(dāng)土地登記用途很特殊或土地登記中土地用途的分類不規(guī)范、不具體時(shí)，有時(shí)確實(shí)很難將它歸類到土地估價(jià)中土地用途的哪一類，這時(shí)設(shè)定土地用途時(shí)，就要看該宗土地周圍的土地利用類型，應(yīng)以該宗土地周圍的主流土地用途進(jìn)行歸類為依據(jù)。