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剛剛結(jié)束的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)行政訴訟法修正案草案進(jìn)行了二次審議。從一次審議到二次審議，行政訴訟法的修改始終廣受關(guān)注，這不僅是因?yàn)檫@是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來(lái)首次進(jìn)行大修，而且意味著法律界呼吁多年的行政訴訟法大修終于進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

行政訴訟法是一部典型的民告官的法律，承載了無(wú)數(shù)老百姓的期望，具有維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和督促行政機(jī)關(guān)依法行政的正能量作用，對(duì)于打造法治政府具有不可替代的重要作用。不過(guò)，這部法律實(shí)施24年來(lái)，民告官之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭(zhēng)議，立案數(shù)量偏少，且原告勝訴不到一成，實(shí)踐過(guò)程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大頑疾。因此，亟須通過(guò)修改行政訴訟法，進(jìn)一步激發(fā)行政訴訟的正能量。此次審議的草案二審稿有不少亮點(diǎn)，恰恰是對(duì)社會(huì)公眾呼聲的積極回應(yīng)。

亮點(diǎn)一：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有望入法

民告官卻見官難是行政訴訟一直存在的突出問(wèn)題。本次行政訴訟法大修，法律界呼吁多年的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴終于有望入法，成為剛性的法律規(guī)定。

1989年4月3日，時(shí)任浙江省蒼南縣縣長(zhǎng)的黃德余代表縣政府親自出庭應(yīng)訴一起農(nóng)民告縣長(zhǎng)案，被公認(rèn)為行政訴訟法頒布前夜全國(guó)首例行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴行為。全國(guó)各地多有行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴事件發(fā)生，每次行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴幾乎都會(huì)引來(lái)媒體的關(guān)注。從1998年起，全國(guó)各地陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的地方創(chuàng)舉，逐漸被國(guó)務(wù)院和最高人民法院認(rèn)可。2004年，國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次提倡行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)積極出庭應(yīng)訴；2007年，《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》出臺(tái)，對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴進(jìn)行了辯證規(guī)定。

但是，由于現(xiàn)行行政訴訟法并沒(méi)有剛性規(guī)定行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴，使得行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴大多看起來(lái)很美，多地行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴成了曇花一現(xiàn)。行政首長(zhǎng)委托工作人員、律師等代理出庭成為普遍做法。即便出庭，行政首長(zhǎng)也往往出庭不出聲，存在走過(guò)場(chǎng)到庭一游的現(xiàn)象。目前民告官案件中被告席上多為行政首長(zhǎng)的替身，而這些替身卻不能代替行政首長(zhǎng)拍板，甚至連實(shí)質(zhì)性表態(tài)的權(quán)力都沒(méi)有，幾乎都要回去向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)。

行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)是一條剛性的法律原則。行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人特別是行政首長(zhǎng)必須從依法行政的高度切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，樹立出庭就是責(zé)任、應(yīng)訴就是公務(wù)的法治觀念。實(shí)際上，行政首長(zhǎng)在法庭上直面行政相對(duì)人，可以更直接、更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)本部門工作中存在的問(wèn)題和不足，更有效地提高依法行政水平。更為重要的是，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，可以倒逼行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)工作人員提高自身的依法行政意識(shí)和水平。從某種意義上講，每一次行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴就是一堂活生生的法制教育課，同時(shí)也是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的依法行政考試。行政首長(zhǎng)一次出庭的效果往往超過(guò)聽十次普法講座的效果。

建議將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴盡快入法，同時(shí)，對(duì)于必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，無(wú)正當(dāng)理由不親自出庭應(yīng)訴者應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)直至追究法律責(zé)任。此外，建議把一把手出庭應(yīng)訴的有關(guān)情況納入兩會(huì)政府工作報(bào)告和政府機(jī)關(guān)年度考核及執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議范圍，將一把手出庭率作為檢驗(yàn)依法行政水平的重要指標(biāo)，要求政府在向人大述職時(shí)予以敘明。

但愿入法后的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，能夠真正倒逼出法治政府的新氣象。

亮點(diǎn)二：可訴條件取消具體行政行為限制

行政訴訟法修正案草案將現(xiàn)行行政訴訟法中對(duì)具體行政行為可提起行政訴訟，修改為行政行為?，F(xiàn)行行政訴訟法第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。當(dāng)時(shí)立法中用具體行政行為的概念，針對(duì)的是抽象行政行為，主要考慮是限定可訴范圍。審議修改過(guò)程中，有些常委委員、地方、專家學(xué)者和最高人民法院提出，現(xiàn)行行政訴訟法第十一條、第十二條對(duì)可訴范圍已作了明確列舉，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不再?gòu)母拍钌献鞒鰠^(qū)分，建議將具體行政行為修改為行政行為。

二次審議稿將具體行政行為修改為了行政行為，盡管此次修改并沒(méi)有對(duì)社會(huì)各界普遍關(guān)心的行政訴訟受案范圍作大的調(diào)整，但將具體行政行為改為行政行為在客觀上創(chuàng)造了條件為適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍清除法律障礙。

擴(kuò)大行政訴訟受案范圍勢(shì)在必行，重點(diǎn)是要將紅頭文件納入司法審查。實(shí)踐證明，很多侵犯老百姓合法權(quán)益的行為是冠冕堂皇打著紅頭文件旗號(hào)的，紅頭文件也可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)利的載體和形式。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟只能針對(duì)具體行政行為，對(duì)于政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。而實(shí)踐中，政府部門的紅頭文件侵犯公民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。一旦紅頭文件接受司法審查，那么依法行政的口號(hào)將有望真正落實(shí)到紅頭文件的層面，打著紅頭文件侵權(quán)的亂象將從根本上得到遏制。

亮點(diǎn)三：適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟案件調(diào)解范圍

行政訴訟法修正案草案二次審議稿適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟案件調(diào)解范圍。草案一審稿規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣?。上一次審議時(shí)，有些常委委員、全國(guó)人大代表、地方和法院提出，為有效化解行政爭(zhēng)議，修正案草案規(guī)定的調(diào)解范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大。全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將這一條修改為：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外。

這意味著草案將現(xiàn)行絕對(duì)不適用調(diào)解改變?yōu)橄鄬?duì)不適用調(diào)解，為適用調(diào)解打開了法律的口子，適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟案件的調(diào)解范圍。

建議不妨進(jìn)一步明確行政訴訟可以適用調(diào)解，激活調(diào)解在行政訴訟中的正能量。行政訴訟不適用調(diào)解的法律規(guī)定是制約行政訴訟制度發(fā)展的主要法律瓶頸。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過(guò)行政調(diào)解解決爭(zhēng)議。用調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達(dá)到案結(jié)事了的最佳效果。實(shí)際上，盡管行政案件不適用調(diào)解，但在行政審判實(shí)踐中適用調(diào)解結(jié)案已經(jīng)成了不成文的慣例，成為規(guī)避行政訴訟法的通行做法。法官往往通過(guò)反復(fù)調(diào)解動(dòng)員可能敗訴的行政機(jī)關(guān)對(duì)原告給予一定的賠償或承諾，換取原告自愿撤訴的結(jié)果，這就是近年來(lái)行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。這樣做的一個(gè)重要問(wèn)題在于，由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解往往顯得過(guò)于隨意，并有轉(zhuǎn)化為法官準(zhǔn)司法權(quán)力之嫌。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，影響法律的嚴(yán)肅性，不如賦予行政訴訟調(diào)解以合法的法律地位，使其成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要形式。

總體上講，二審稿在諸多方面回應(yīng)了多年來(lái)法律界和法學(xué)界的修法呼聲，吸納了一些專家學(xué)者的立法建議，不過(guò)依然存在思想不夠解放、修改力度不夠大等缺憾，期待在廣泛征求各界意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善法律草案。

姍姍來(lái)遲的行政訴訟法大修，能否補(bǔ)齊行政訴訟的法律短板，能否真正激活民告官的正能量，能否真正讓廣大老百姓滿意，我們不妨拭目以待。