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（1）完善企業(yè)基本養(yǎng)老制度，將城鎮(zhèn)就業(yè)人員全部納入該體系，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，同時(shí)將基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌到省級(jí)水平，部分條件成熟的統(tǒng)籌到全國(guó)水平；（2）健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，將企業(yè)下崗人員基本生活保障并入失業(yè)保險(xiǎn)體系；（3）在基本醫(yī)療保險(xiǎn)上完成“三同步改革”（即醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和藥品生產(chǎn)流通體制的同步改革），建立多層次、廣覆蓋的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助體制；（4）建立健全職工工傷和生育保險(xiǎn)；（5）以合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式的辦法，完善居民最低生活保障制度；（6）農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭保障為主，但應(yīng)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。

現(xiàn)行社會(huì)保障制度難以渡過(guò)人口老齡化高峰

1．我國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)

新中國(guó)成立后，我國(guó)走出百年戰(zhàn)亂，人民得以安居樂業(yè)。多子多福的傳統(tǒng)觀念加上醫(yī)療保健的改善，使20世紀(jì)50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度降低，出現(xiàn)了一個(gè)生育高峰，導(dǎo)致人口爆炸。后來(lái)意識(shí)到人口問題的嚴(yán)重性，采取嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策，取得了一定效果，但50年代的人口激增和80年代以來(lái)的節(jié)制生育必然造成人口老齡化的迅速到來(lái)，給我國(guó)社會(huì)保障制度造成巨大壓力。與其他國(guó)家相比，我國(guó)老齡化具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是基數(shù)大、速度快。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，1950～2000年期間世界老年人口增長(zhǎng)176％，我國(guó)增長(zhǎng)217％；2000～2025年期間世界增長(zhǎng)90％，我國(guó)增長(zhǎng)111％。另?yè)?jù)美國(guó)人口普查局的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，65歲以上老年人比重從7％升到14％所經(jīng)歷的時(shí)間，法國(guó)115年，瑞典85年，美國(guó)66年，英國(guó)45年，日本30年，而我國(guó)大約只要25年。二是底子薄、負(fù)擔(dān)重。發(fā)達(dá)國(guó)家的人

口老齡化是在人均國(guó)民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。例如，美國(guó)1935年建立社會(huì)保障體系，當(dāng)時(shí)還沒有進(jìn)入老齡化社會(huì)；日本進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均國(guó)民收入已經(jīng)達(dá)到1689美元，有較充裕的財(cái)力建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)的老齡化是在人均國(guó)民收入較低的情況下出現(xiàn)的，到2000年，65歲人口占總?cè)丝诘?％以上，步入老齡化社會(huì)，人均GDP也不過(guò)800美元，這迫使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的時(shí)期解決比發(fā)達(dá)國(guó)家還嚴(yán)重的老齡化問題。

2．人口老齡化對(duì)社會(huì)保障的壓力

人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成的壓力已經(jīng)有比較充分的研究成果，正因?yàn)槿绱?，我?guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才決定從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。這里再提人口老齡化，是想強(qiáng)調(diào)人口老齡化對(duì)社會(huì)保障制度的壓力是全面的，并不僅限于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。醫(yī)療保險(xiǎn)也直接受到人口老齡化的影響。國(guó)內(nèi)外的有關(guān)資料證明，人均醫(yī)療費(fèi)用和年齡密切相關(guān)，一般情況下，60歲以上年齡組的醫(yī)療費(fèi)用是60歲以下年齡組醫(yī)療費(fèi)用的3～5倍。美國(guó)、日本以及歐洲一些國(guó)家醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)的原因，除了醫(yī)療技術(shù)發(fā)展造成的費(fèi)用增加，主要是人口老齡化。1998年，我國(guó)29個(gè)省市的公費(fèi)醫(yī)療統(tǒng)計(jì)表明，人均醫(yī)療費(fèi)支出，在職人員為477元，退休人員為1247元。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)信息中心關(guān)于《中國(guó)健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響》報(bào)告提出，即便是按1998年的醫(yī)療實(shí)際費(fèi)用支出計(jì)算，人口老齡化帶來(lái)的醫(yī)療需求量負(fù)擔(dān)到2025年將增加47％；如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費(fèi)用按GDP年增長(zhǎng)率同比增長(zhǎng)，我國(guó)醫(yī)療需求量費(fèi)用到2025年將達(dá)到6萬(wàn)億元以上，占當(dāng)年GDP的12％左右。再有，人口老齡化還直接帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，從而影響到失業(yè)保險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，必然要求對(duì)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。而老年職工在這樣的調(diào)整過(guò)程中處于相對(duì)不利地位，大量中老年職工過(guò)早退出就業(yè)的趨勢(shì)和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導(dǎo)向偏重于哪一方，最終都是對(duì)整體社會(huì)保障制度的壓力。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)以及優(yōu)撫安置等社會(huì)保障項(xiàng)目都將產(chǎn)生不同程度的影響，而這些問題目前研究得還很不夠。

3．養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能滿足人口老齡化的要求

90年代中期，在設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式時(shí)，曾反復(fù)測(cè)算過(guò)人口老齡化對(duì)養(yǎng)老基金的壓力，選擇了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累基金制。當(dāng)時(shí)認(rèn)為采用企業(yè)約20％的統(tǒng)籌繳費(fèi)率與個(gè)人8％左右的繳費(fèi)率比較適中。做出這一測(cè)算的假設(shè)條件是在50年左右時(shí)期九工資增長(zhǎng)與儲(chǔ)蓄利率基本同步增長(zhǎng)，且積累基金的回報(bào)率比儲(chǔ)蓄利率高2％。按這一方案，企業(yè)平均繳費(fèi)率在20％左右就可以渡過(guò)我國(guó)的人口高峰，而且到2050年還可以有6％的部分積累?？紤]到老職工和新制度實(shí)施前參加工作的職工過(guò)去沒有個(gè)人賬戶積累，為了避免新制度啟動(dòng)時(shí)企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金，又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的雙重負(fù)擔(dān)過(guò)重的問題，曾設(shè)想個(gè)人賬戶中企業(yè)交納的部分先作為空賬，通過(guò)保持較高的企業(yè)交費(fèi)率今后逐步填實(shí)。但實(shí)際情況是不僅個(gè)人賬戶中企業(yè)繳納的部分沒有填實(shí)，連職工個(gè)人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金。一些地方的交費(fèi)率高達(dá)29％，仍然入不敷出；不僅個(gè)人賬戶全被透支，就連過(guò)去實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付時(shí)略有結(jié)余的積累基金也都花光了。

從全國(guó)看，1998年全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1459億元，比上年增長(zhǎng)9．1％；支出1511．6億元，比上年增長(zhǎng)20．8％；期末滾存結(jié)余611．6億元，比上年減少10．4％，首次出現(xiàn)當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支赤字。到1999年個(gè)人賬戶空賬已近上千億元。預(yù)計(jì)今后一段時(shí)間個(gè)人賬戶還將以每年名義積累500億元左右的速度增加，實(shí)際積累卻在減少，個(gè)人賬戶空賬規(guī)模在迅速擴(kuò)大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，個(gè)人賬產(chǎn)基金空賬將導(dǎo)致改革的初衷落空。在目前情況下，如要做到個(gè)人賬戶實(shí)積累，勢(shì)必大幅度提高企業(yè)繳費(fèi)率，這將給國(guó)有企業(yè)雪上加霜，并影響非公有制企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。如個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行，社會(huì)統(tǒng)籌基金將繼續(xù)向個(gè)人賬戶基金大量透支，最終使統(tǒng)賬結(jié)合蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計(jì)發(fā)辦法，部分積累制將名存實(shí)亡。1998年，國(guó)務(wù)院加快了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌和屬地管理改革的步伐，這對(duì)于擴(kuò)大基金的共濟(jì)性，解決一些地方養(yǎng)老金發(fā)放困難起了積極作用。但是，在現(xiàn)制度范圍內(nèi)，通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌或?qū)俚毓芾淼确绞剑砸恍┑貐^(qū)或行業(yè)歷年滾存結(jié)余基金來(lái)緩解當(dāng)前養(yǎng)老金拖欠問題，從整體和從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍是向個(gè)人賬戶透支，動(dòng)用本來(lái)已經(jīng)積累不足的個(gè)人賬戶。如不盡快做實(shí)個(gè)人賬戶積累基金，進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，勢(shì)必引起基金支付風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法渡過(guò)老齡化高峰。從我國(guó)人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢(shì)看，至少到2030年之前，人口老化的壓力都不會(huì)減弱。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)人口老齡化始終是我國(guó)社會(huì)保障制度改革和社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)的一個(gè)客觀背景，把當(dāng)前的緊迫問題和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大問題結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌解決。

《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第二條國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三條社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。