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人民代表大會制度的內(nèi)涵究竟是什么?換句話問:究竟什么是人民代表大會制度?

翻開劉少奇同志在1954年9月15日第一屆全國人民代表大會第一次會議上《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》,其中有這樣一段話:憲法草案第二條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這個規(guī)定和其他條文的一些規(guī)定表明我們國家的政治制度是人民代表大會制度。在這里,劉少奇同志對什么是人民代表大會制度作了概括性的回答。這是迄今為止,在黨和國家的文件中,對什么是人民代表大會制度作出的正式解釋。但劉少奇同志對憲法其他條文的一些規(guī)定究竟包括哪些、指的是什么,沒有進一步說明。

上個世紀八十年代中期至整個九十年代,我國政治學(xué)學(xué)者、憲法學(xué)學(xué)者對人民代表大會制度問題進行了集中的研究。在這一時期,全國人大機關(guān)及地方人大機關(guān)的工作人員聯(lián)系人大工作實際,也開展了理論研究,形成了一批成果,出版不少專著。1991年全國人大機關(guān)有關(guān)部門在討論研究編寫人大干部培訓(xùn)教材時,提出了兩個思路,一是采用廣義的人民代表大會制度概念,把國家行政制度、司法制度包括在內(nèi)。六屆、七屆全國人大常委會副委員長彭沖同志1991年1月11日在首都新聞界迎春茶話會上的講話中就提出,從廣義上講,人民代表大會制度,應(yīng)包括國家元首制度,行政制度,軍事制度,司法制度,民族區(qū)域自治制度,以及人大工作受黨領(lǐng)導(dǎo)制度,等等。二是采用狹義的人民代表大會制度概念,涉及行政、司法機關(guān)時只講與人大機關(guān)的關(guān)系,不具體講行政制度、司法制度。最后,編寫培訓(xùn)教材采納了后一種意見。

現(xiàn)在,在人民代表大會制度內(nèi)涵的認識上已經(jīng)形成了基本的共識,一般認為,狹義的人民代表大會制度主要包括以下內(nèi)容:

第一,中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是劉少奇同志在憲法草案報告中明確指出的人民代表大會制度的內(nèi)容。憲法還規(guī)定,全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān),地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機關(guān)。這一條具體有三層含義:一是中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,這屬于國體問題,講的是人民在國家中的主人地位;二是說明人民代表大會制度是一種間接的民主制度,人民不直接行使國家權(quán)力,而是通過人民代表大會行使國家權(quán)力;三是說明人民代表大會的性質(zhì),即它是國家權(quán)力機關(guān),不是單純的立法機關(guān)。

第二,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負責(zé),受人民監(jiān)督。這一條講的是人大與人民的關(guān)系。民主選舉是人民代表大會的首要特征。如果不是民主選舉產(chǎn)生,就不能稱為人民代表大會。這種選舉,實質(zhì)是一種委托,即人民把本來屬于自己的權(quán)力委托給自己選出的代表,由這些代表代表他們?nèi)バ惺箛覚?quán)力。它表明了人民代表大會權(quán)力的來源,即這種權(quán)力來自人民。人民代表大會必須代表人民的利益和意志行使權(quán)力,對人民負責(zé),受人民的監(jiān)督。選民或選舉單位可以依照法定程序,罷免自己選出的代表。

第三,國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責(zé),受它監(jiān)督。這一條講的是人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)與政府、法院、檢察院的關(guān)系,講的是橫向關(guān)系。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事選舉和任免權(quán)等具有決定性意義的權(quán)力由人民代表大會自己行使,以求真正集中和代表人民的意志和利益;在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的前提下,全國人民代表大會通過制定憲法和法律,把人民委托給人民代表大會的一部分權(quán)力授予由它產(chǎn)生的政府、法院、檢察院等國家機關(guān),也就是對國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等進行了明確劃分。這些國家機關(guān)決不能脫離或者違背人民代表大會的意志而進行活動。