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集體土地的所有權(quán)，并不是分到每一戶擁有所有權(quán)，而是土地歸農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、村民小組等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。因此集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證，就是要將集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。而集體建設(shè)用地、宅基地，相對(duì)應(yīng)的組織或農(nóng)戶個(gè)人是有使用權(quán)的，確權(quán)就是要明確其使用權(quán)。

集體土地的流轉(zhuǎn)中，最前提和基礎(chǔ)的就是產(chǎn)權(quán)明晰，也就是先要完成集體土地的確權(quán)發(fā)證工作。農(nóng)村集體土地的確權(quán)發(fā)證就是要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，并登記發(fā)證。只有經(jīng)過(guò)確權(quán)登記的集體土地才能合法流轉(zhuǎn)。

《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，各地按照國(guó)家法律法規(guī)和政策積極開展土地登記工作，取得了顯著成績(jī)，對(duì)推進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但受當(dāng)時(shí)條件限制，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作整體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低，已頒證農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級(jí)，沒有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，這與中央要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。明晰集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，加快推進(jìn)這項(xiàng)工作的任務(wù)十分緊迫繁重。按照中央有關(guān)要求，到2012年底要把全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》確定了依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋原則，即必須嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定推進(jìn);堅(jiān)持將便民、利民、護(hù)民要求貫穿全過(guò)程，同時(shí)盡可能提高效率;在中央有關(guān)文件總體要求下，允許各地根據(jù)自身?xiàng)l件，在滿足維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和管理需要前提下，進(jìn)一步細(xì)化政策;對(duì)開展綜合整治和需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，優(yōu)先進(jìn)行登記發(fā)證，為整治和流轉(zhuǎn)提供條件;盡快完成綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等土地確權(quán)登記發(fā)證，滿足改革發(fā)展和穩(wěn)定需要。全面覆蓋原則即農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)覆蓋到全部農(nóng)村集體土地，包括林地、草地等。

《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求強(qiáng)化證書應(yīng)用，明確規(guī)定實(shí)行憑證管地用地制度。要求凡被征收的農(nóng)村集體所有土地，在辦理征地手續(xù)之前，必須完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，在征地拆遷時(shí)，要依據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證或農(nóng)村集體土地使用證進(jìn)行補(bǔ)償;凡是進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)，必須經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，做到產(chǎn)權(quán)明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經(jīng)過(guò)確權(quán)登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)一律禁止流轉(zhuǎn);農(nóng)用地流轉(zhuǎn)需與集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作做好銜接，確保承包地流轉(zhuǎn)前后的集體所有性質(zhì)不改變，土地用途不改變，農(nóng)民土地承包權(quán)益不受損害;對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理涉及宅基地調(diào)整的，必須以確權(quán)登記發(fā)證為前提。

為充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果在國(guó)土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)作用，《通知》提出，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等各項(xiàng)重點(diǎn)工作掛鉤。凡是到2012年底未按時(shí)完成工作的，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收審批暫停，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目不予立項(xiàng)。