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2006年11月10日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)與浙江大學(xué)共同主辦、浙江大學(xué)法學(xué)院承辦的第九屆海峽兩岸行政法學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)在浙江省杭州市召開。來(lái)自我國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)的近百位專家學(xué)者，圍繞確定國(guó)家賠償范圍的尺度問(wèn)題，進(jìn)行了全面探討。

一、理論的進(jìn)展：從國(guó)家是否賠償?shù)饺绾未_定賠償

19世紀(jì)中葉之前，受主權(quán)豁免理論的影響，各國(guó)普遍否認(rèn)國(guó)家對(duì)其侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展、民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展以及國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，一些國(guó)家開始打破主權(quán)豁免理論的禁錮，在部分領(lǐng)域承認(rèn)并肯定國(guó)家賠償責(zé)任。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，國(guó)家賠償責(zé)任制度在學(xué)理與實(shí)踐上，都邁入了穩(wěn)定發(fā)展的新階段。例如，在二戰(zhàn)之后，美國(guó)、英國(guó)與日本分別公布了聯(lián)邦侵權(quán)求償法、王權(quán)訴訟法與國(guó)家賠償法，成為這些國(guó)家建立國(guó)家賠償制度的重要基石。

在確定國(guó)家需要承擔(dān)賠償責(zé)任之后，一個(gè)更為重要的問(wèn)題是：在具體的個(gè)案中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任?這需要考察國(guó)家賠償歸責(zé)原則，即以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定國(guó)家對(duì)其侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。

二、違法歸責(zé)原則：確定國(guó)家賠償范圍時(shí)存在局限性

國(guó)家賠償法第二條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。該條文被認(rèn)為確立了我國(guó)國(guó)家賠償中的違法歸責(zé)原則。對(duì)該原則的理解，首先需要準(zhǔn)確把握違法的含義。在大陸法系國(guó)家的民法理論中，對(duì)違法性概念的理解主要有結(jié)果違法與行為違法兩種學(xué)說(shuō)。傳統(tǒng)的違法性理論主要是指結(jié)果違法，即加害行為之所以具有違法性，是因?yàn)槠湓斐闪饲謾?quán)的結(jié)果;而行為違法說(shuō)則認(rèn)為，如果行為人已盡到社會(huì)活動(dòng)方面的必要注意義務(wù)，即使其行為侵害了他人的權(quán)益，也不能被認(rèn)為構(gòu)成違法。浙江大學(xué)教授朱新力、浙江工業(yè)大學(xué)副教授余軍在《國(guó)家賠償歸責(zé)原則的實(shí)證分析》一文中指出，我國(guó)違法歸責(zé)原則中的違法顯然不屬于侵權(quán)法上的結(jié)果違法，而屬于行為違法的范疇，即國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)施其公務(wù)行為時(shí)違反了必要的注意義務(wù)。并且，國(guó)家賠償制度中對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)注意義務(wù)的關(guān)注，已轉(zhuǎn)化為對(duì)其公務(wù)行為是否違反實(shí)證法規(guī)范的探究，即相關(guān)的實(shí)證法規(guī)范實(shí)際上為國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置了注意義務(wù)，對(duì)它們的違反可推定為主觀過(guò)錯(cuò)的存在。同時(shí)需要指出的是，制定法意義上的法規(guī)范，并不能窮盡所有情形中國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的注意義務(wù)。

對(duì)此，在本次研討會(huì)的主題報(bào)告《論國(guó)家賠償范圍的衡量尺度》中，中國(guó)政法大學(xué)教授高家偉提出，對(duì)違法的認(rèn)定，不能局限于實(shí)在法的規(guī)定，自然法、科學(xué)規(guī)律、人類理性等也都可以作為違法認(rèn)定的依據(jù)。

在我國(guó)目前國(guó)家賠償制度的實(shí)踐中，將違法等同于違反各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章。這就極大縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶?，將大量無(wú)法以違法標(biāo)準(zhǔn)加以判斷的事實(shí)行為、抽象行政行為以及帶有技術(shù)特征的國(guó)家職權(quán)行為排除在國(guó)家賠償?shù)姆秶狻Ｈ鐕?guó)家行政學(xué)院教授應(yīng)松年與楊小君在《國(guó)家賠償若干理論與實(shí)踐問(wèn)題》一文中所分析的，在我國(guó)國(guó)家賠償?shù)膶?shí)踐中，這種側(cè)重于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為作法律評(píng)價(jià)的違法歸責(zé)原則，過(guò)于嚴(yán)格地限制了受害人獲得賠償?shù)臈l件，加大了受害人獲得國(guó)家賠償?shù)碾y度。

三、學(xué)界的修法建議：設(shè)計(jì)歸責(zé)原則的層次結(jié)構(gòu)

我國(guó)國(guó)家賠償法確立違法歸責(zé)原則后，在實(shí)踐中遭遇了困境：它無(wú)法涵蓋那些在事實(shí)上構(gòu)成侵權(quán)、但從行為視角來(lái)看并不違法的活動(dòng)。雖然不少學(xué)者提出了對(duì)違法作擴(kuò)張解釋的應(yīng)對(duì)之策，但這種修補(bǔ)式的改進(jìn)方法往往難以奏效。

在認(rèn)識(shí)到違法歸責(zé)原則局限性的時(shí)候，學(xué)者開始轉(zhuǎn)而思考另外的替代方案。例如，在《論國(guó)家賠償?shù)倪^(guò)錯(cuò)責(zé)任原則》一文中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員周漢華在指出違法歸責(zé)原則誤區(qū)的同時(shí)，提出過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的建議。

在本次研討會(huì)的主題報(bào)告中，高家偉提出，國(guó)家賠償責(zé)任本質(zhì)上屬于因國(guó)家管理活動(dòng)引起的公平風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)原則與公平原則是我國(guó)國(guó)家賠償法所應(yīng)當(dāng)奉行的歸責(zé)原則。在他看來(lái)，國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則理應(yīng)是以公平原則為基礎(chǔ)的多層次原則體系。在公平原則之下，根據(jù)不同類別的賠償事項(xiàng)，分別設(shè)計(jì)不同的歸責(zé)原則。事實(shí)上，在談到對(duì)我國(guó)國(guó)家賠償法的修改建議時(shí)，設(shè)計(jì)歸責(zé)原則的層次結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。例如，應(yīng)松年、楊小君在考察了現(xiàn)行單一的違法歸責(zé)原則的不足之后，主張建立多元化的歸責(zé)原則體系，具體包括違法歸責(zé)原則、過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則、結(jié)果歸責(zé)原則以及瑕疵歸責(zé)原則。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德在其著作《國(guó)家賠償問(wèn)題研究》中也指出，在肯定違法歸責(zé)原則的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)以結(jié)果責(zé)任原則作為輔助性歸責(zé)原則。

對(duì)國(guó)家賠償歸責(zé)原則的現(xiàn)實(shí)意義，高家偉曾在《國(guó)家賠償法》一書中，將其描述為國(guó)家賠償范圍的調(diào)節(jié)器、國(guó)家賠償法修改和完善的突破口等。從法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家賠償制度發(fā)展的共同趨勢(shì)是建立以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為主、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系?；蛟S，這也是解決當(dāng)下我國(guó)違法歸責(zé)原則所面臨困境的可行方案之一。