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一、政府績效審計(jì)的研究背景及意義

1、績效審計(jì)已成為當(dāng)今世界審計(jì)的主流。目前國際績效審計(jì)方興未艾，無論在理論上還是在實(shí)踐上都達(dá)到了一個(gè)新高度。就美國、英國、加拿大等一些有代表性的國家而言，績效審計(jì)已經(jīng)成為政府審計(jì)的主要內(nèi)容，有的甚至占其總工作量的90%以上。如美國的績效審計(jì)、加拿大的綜合審計(jì)、德國的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)中橫向審計(jì)方法的運(yùn)用等，都是這些國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定階段，在審計(jì)理論和實(shí)踐上的新發(fā)展。毋庸置疑，績效審計(jì)已經(jīng)成為當(dāng)今政府審計(jì)的一個(gè)發(fā)展方向。

2、績效審計(jì)是政府審計(jì)高層次發(fā)展方向。審計(jì)不僅要實(shí)行真實(shí)性合法性審計(jì)，更應(yīng)當(dāng)實(shí)行績效審計(jì)，以便為政府宏觀決策服務(wù)?？梢哉f，審計(jì)本來就應(yīng)該包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)兩個(gè)方面，績效審計(jì)之所以出現(xiàn)很晚，只是由于生產(chǎn)力水平、社會(huì)和科學(xué)的進(jìn)步程度以及審計(jì)技術(shù)手段的發(fā)展受到當(dāng)時(shí)歷史條件的限制而已。正如審計(jì)署李金華審計(jì)長在2003年全國審計(jì)工作會(huì)議上的報(bào)告中指出的：效益審計(jì)是更高層次的審計(jì)目標(biāo)，是審計(jì)工作的發(fā)展方向。

3、我國正在積極開展績效審計(jì)試點(diǎn)。在80年代中后期和90年代初，我國審計(jì)界對經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)進(jìn)行了一些探索，沒有深入開展。2002年，李金華審計(jì)長在全國審計(jì)工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)指出：“‘績效審計(jì)’是世界發(fā)達(dá)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，我們要抓住機(jī)遇，積極在效益審計(jì)方面進(jìn)行探索”。我國審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃明確提出要開展效益審計(jì)，并且要逐年加大效益審計(jì)份量，爭取到20（17年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。

4、績效審計(jì)興起將推動(dòng)我國政府審計(jì)發(fā)展。開展績效審計(jì)，不僅延伸了審計(jì)的范圍，拓寬了審計(jì)領(lǐng)域，而且在財(cái)務(wù)審計(jì)合法性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)而審查其合理性和有效性，還保證了審計(jì)內(nèi)容的連續(xù)性和完整性。并且，隨著績效審計(jì)的廣泛實(shí)踐，在審計(jì)制度建設(shè)上，績效審計(jì)將由隨意性向強(qiáng)制性發(fā)展，由零散的、粗略的、彈性較大的審計(jì)實(shí)踐向統(tǒng)一組織、具有一定規(guī)模和影響的審計(jì)活動(dòng)發(fā)展。并通過立法修規(guī)建立健全有關(guān)審計(jì)制度，規(guī)范審計(jì)主體和審計(jì)客體的行為，從制度上保證這項(xiàng)工作的開展，從而實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化。同時(shí)，績效審計(jì)的不斷發(fā)展將大力推動(dòng)審計(jì)理論的研究，從而豐富我國審計(jì)理論的寶庫，提高我國審計(jì)理論研究的水平。同時(shí)，科學(xué)規(guī)范的審計(jì)理論反過來又將指導(dǎo)我國的績效審計(jì)實(shí)踐，促進(jìn)提高我國的審計(jì)實(shí)踐水平。

總之，開展績效審計(jì)，是在科學(xué)審計(jì)觀指導(dǎo)下的一種科學(xué)審計(jì)理念，是在新形勢下提高審計(jì)能力、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的一個(gè)必然選擇，有著極重要的意義。我國的政府審計(jì)經(jīng)過20年的工作取得了輝煌成績，但仍然處于初級階段，尚未形成適合中國國情的績效審計(jì)制度。因此，研究探索政府績效審計(jì)具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前績效審計(jì)研究的重點(diǎn)

目前，我國審計(jì)界已經(jīng)普遍認(rèn)識到了開展績效審計(jì)的重要性，掀起了績效審計(jì)研究的熱潮。在我國，績效審計(jì)尚處于探索階段，有許多理論問題和實(shí)踐問題需要研究，當(dāng)前績效審計(jì)研究的重點(diǎn)不是探討是否開展績效審計(jì)，也不是簡單地介紹國外績效審計(jì)的做法，而是要著眼于指導(dǎo)我國審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的實(shí)踐，解決操作層面的問題，一方面，研究我國開展績效審計(jì)的規(guī)范化程序和方法，另一方面，把一些實(shí)踐中開展績效審計(jì)的好辦法、好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和概括，推動(dòng)我國績效審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展。

當(dāng)前，績效審計(jì)研究中需要重點(diǎn)解決的問題有，績效審計(jì)項(xiàng)目選擇的原則和程序；績效審計(jì)審前調(diào)查的步驟、方法；績效審計(jì)目標(biāo)的確定和標(biāo)準(zhǔn)的選擇；績效審計(jì)證據(jù)的收集和評價(jià)；績效審計(jì)的報(bào)告框架、結(jié)果溝通與后續(xù)跟蹤等。

針對研究重點(diǎn)，當(dāng)前績效審計(jì)研究的方法應(yīng)該是與實(shí)踐緊密結(jié)合，規(guī)范研究與經(jīng)驗(yàn)研究相結(jié)合，注意解決實(shí)踐中存在的問題，防止從理論到理論，或者堆砌國外績效審計(jì)的資料，從而脫離實(shí)際，難以對實(shí)踐起到指導(dǎo)作用。

如何借鑒國外績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，從理論上對績效審計(jì)進(jìn)行探討，從實(shí)踐上對績效審計(jì)“如何去做”的問題進(jìn)行研究是當(dāng)前績效審計(jì)研究的重點(diǎn)。本課題研究正是以解決實(shí)踐問題為出發(fā)點(diǎn)，立足于我國的實(shí)際情況，全面了解我國審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì)的現(xiàn)狀，找出存在的困難和問題，在借鑒國外審計(jì)的一些有益做法的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確理解和把握我國效益審計(jì)的定位，探討如何構(gòu)建具有中國特色的績效審計(jì)體系。

三、政府績效審計(jì)的理論架構(gòu)

任何一門學(xué)科在從萌芽走向成熟的發(fā)展過程中，都應(yīng)在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成一套完整的、相互關(guān)聯(lián)的、合乎邏輯的理論框架，理論上的提煉又轉(zhuǎn)而成為指導(dǎo)實(shí)踐的工具，并在實(shí)踐中不斷進(jìn)行修正和提高。績效審計(jì)的發(fā)展歷史并不長，對其理論的研究探討也就顯得越發(fā)重要和緊迫，特別是適合中國國情、具有中國特色的理論研究和實(shí)踐。

1、受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任學(xué)說是績效審計(jì)產(chǎn)生的理論前提。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論一直是傳統(tǒng)審計(jì)的一個(gè)重要理論依據(jù)。審計(jì)是在這個(gè)受托責(zé)任的發(fā)展過程中，不斷擴(kuò)展起來的。對效益責(zé)任履行情況的監(jiān)督與檢查是審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，績效審計(jì)由此而生?？梢哉J(rèn)為，效益責(zé)任的形成及其考核是開展績效審計(jì)的理論前提。

2、凱恩斯革命和公共支出規(guī)模的擴(kuò)展是績效審計(jì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。凱恩斯主義有效地醫(yī)治了“真正的經(jīng)濟(jì)病癥”。政府審計(jì)以獨(dú)立的第三者的身份向公共資源的所有者或其他利害關(guān)系人提供客觀公證的信息，績效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理和控制活動(dòng)不斷增強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)的開支也與日俱增。因此，凱恩斯革命和政府公共支出規(guī)模的擴(kuò)展為績效審計(jì)產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3、新公共管理運(yùn)動(dòng)是績效審計(jì)發(fā)展的政治動(dòng)力。審計(jì)時(shí)實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計(jì)提供了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。新公共管理運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造的政治環(huán)境，推動(dòng)了績效審計(jì)的發(fā)展。

4、政府績效審計(jì)的目標(biāo)。筆者認(rèn)為政府績效審計(jì)的基本目標(biāo)定位是：對被審計(jì)單位是否經(jīng)濟(jì)、高效或有效地執(zhí)行有關(guān)政策進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)檢查；對被審計(jì)單位和審計(jì)對象實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報(bào)告，為決策機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的評價(jià)意見；發(fā)現(xiàn)并分析審計(jì)對象在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性方面存在問題的跡象或績效不佳的領(lǐng)域，提出審計(jì)建議，以幫助被審計(jì)單位進(jìn)行整改。

5、政府績效審計(jì)的范圍。政府績效審計(jì)的范圍主要包括：行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出，行政單位涉及各級政府部門、人大、政協(xié)、以及由國家財(cái)政提供工作經(jīng)費(fèi)黨派機(jī)關(guān)和部分社會(huì)團(tuán)體；事業(yè)單位包括文化教育、科研衛(wèi)生、社會(huì)福利及其它社會(huì)公共事業(yè)部門；國家投資建設(shè)項(xiàng)目。主要是指由財(cái)政性資金（財(cái)政撥款或財(cái)政融資）投資的各種建設(shè)項(xiàng)目。有些項(xiàng)目并不全部是由國有資金投入的，但只要是屬于政府審計(jì)管轄范圍內(nèi)的投資項(xiàng)目都可以進(jìn)行績效審計(jì)；其他各種專項(xiàng)公共資金的使用。專項(xiàng)資金是指財(cái)政預(yù)算安排的或有關(guān)部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財(cái)政性資金。比如行政事業(yè)專項(xiàng)資金、社會(huì)保障基金、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金等；國際金融組織和外國政府援助、貸款項(xiàng)目。

6、績效審計(jì)的職能作用?？冃徲?jì)的主要職能有三：監(jiān)督、評價(jià)、鑒證。其他政府審計(jì)也具有這三種職能，但其側(cè)重點(diǎn)有所不同，績效審計(jì)強(qiáng)調(diào)評價(jià)職能。一方面，從公共資源所有者的角度來說，它是一種重要的防護(hù)機(jī)制；另一方面，對于公共資源的使用和管理者來說，績效審計(jì)更多地發(fā)揮建設(shè)性作用。

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