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憲法的制定權(quán)和修改權(quán)與憲法制定活動(dòng)密切相關(guān)。它不僅關(guān)系到憲法制定的正當(dāng)性而且也關(guān)系到憲法功能的合理性。學(xué)術(shù)界對(duì)此雖有研究，但很不深入;實(shí)踐中絕大多數(shù)人對(duì)此缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，其巨大的理論意義和實(shí)踐意義被忽視。

一、憲法制定權(quán)不是一種國(guó)家權(quán)力其歸屬只能屬于人民

憲法的制定權(quán)只能屬于人民，而不能屬于別的任何機(jī)關(guān)或個(gè)人，這是由憲法的性質(zhì)和功能所決定的。憲法一詞含義的側(cè)重點(diǎn)不在于它在一國(guó)法律體系中是否居于核心的位置，而是強(qiáng)調(diào)憲法制定的正當(dāng)性和憲法功能的合理性。美國(guó)革命家托馬斯。潘恩在《人權(quán)論》一書(shū)中一針見(jiàn)血地指出：憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國(guó)憲法不是政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。憲法具有授予權(quán)力并限制權(quán)力的雙重功能，既是人民的授權(quán)委托書(shū)，同時(shí)又是人權(quán)和公民權(quán)利的保障書(shū)。憲法是實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員利益和幸福的總契約。人民通過(guò)憲法將國(guó)家權(quán)力授予國(guó)家機(jī)關(guān)，并要求國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定正確地行使國(guó)家權(quán)力，努力為人民服務(wù)。人民不享有憲法制定權(quán)，不通過(guò)民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，體現(xiàn)廣大人民利益的憲法。

如果說(shuō)憲法制定是人民主權(quán)原則的一種體現(xiàn)，那么憲法制定權(quán)就是人民主權(quán)的一種表現(xiàn)形式。林肯提出的民有、民治、民享，是對(duì)人民主權(quán)原則基本精神的一種很好的概括和表達(dá)。人民在管理國(guó)家事務(wù)的過(guò)程中，可以通過(guò)直接民主的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益，也可以通過(guò)確立法律規(guī)范并在法律規(guī)范中確立相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)人民利益的制度和機(jī)制來(lái)間接地實(shí)現(xiàn)自身的利益。憲法制定是間接地實(shí)現(xiàn)人民利益的一種方式。憲法制定是基于人民民主理論產(chǎn)生的，即只有在人民民主的理論基礎(chǔ)之上才有憲法制定活動(dòng)。憲法制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無(wú)權(quán)作為憲法的制定者，也無(wú)權(quán)享有憲法制定權(quán)。憲法制定權(quán)不是一種國(guó)家權(quán)力，是具有法創(chuàng)造效力的始原性權(quán)力，它不需要有任何實(shí)定法上的依據(jù)。在邏輯上應(yīng)當(dāng)是先有制憲權(quán)，后有憲法，再有基于憲法的規(guī)定而產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力。制憲活動(dòng)的根本意義在于人民通過(guò)這樣一種活動(dòng)將符合人民利益的事項(xiàng)用憲法規(guī)范的形式肯定下來(lái)，并在憲法中設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)保障人民的利益。

二、國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有的是憲法修改權(quán)而不是憲法制定權(quán)

我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于核心地位，也是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律，通過(guò)的決議和決定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織以及所有公民都必須嚴(yán)格遵守。那么這是否意味著，全國(guó)人民代表大會(huì)，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也享有憲法的制定權(quán)呢?不是的。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代憲法原理，也如前面所說(shuō)，憲法的制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無(wú)權(quán)作為憲法的制定者，也無(wú)權(quán)享有憲法制定權(quán)。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也是國(guó)家機(jī)關(guān)，當(dāng)然也不能享有憲法制定權(quán)。況且我國(guó)憲法也從未規(guī)定過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)享有憲法制定權(quán)，只規(guī)定了它有修改憲法的權(quán)力。

憲法的修改不同于憲法的制定。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后共頒布過(guò)四部憲法，即1954年憲法，1975年憲法，1978年憲法和現(xiàn)行憲法-1982年憲法。這四部憲法分別由第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)。這似乎給人們一種印象，很多人得確也就這么認(rèn)為，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有憲法制定權(quán)。要不然，四部憲法怎么都由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)呢?其實(shí)這是一種錯(cuò)覺(jué)。稍微深入地分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)建國(guó)以后頒布的四部憲法只有1954年憲法是通過(guò)憲法制定的方式產(chǎn)生的，而其他三部憲法應(yīng)當(dāng)視為對(duì)1954年憲法的修改，只是這些憲法修改活動(dòng)的幅度比較大而已。那么1954年憲法也是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，又作如何解釋呢?筆者認(rèn)為，憲法通過(guò)并生效前的全國(guó)人民代表大會(huì)與憲法通過(guò)并生效后依據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)有質(zhì)的不同。前者不是國(guó)家機(jī)關(guān)，是囿于當(dāng)時(shí)的客觀條件，人民不能通過(guò)直接民主的方式立憲的情況下，人民通過(guò)自己選出的代表間接行使憲法制定權(quán)，是不得已的一種選擇，制定權(quán)仍然屬于人民，制定者也是人民，而后者是依據(jù)憲法而組建的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是依據(jù)憲法的規(guī)定行使自己的職權(quán)。

憲法修改是變更憲法規(guī)范的活動(dòng)，從保證憲法修改不影響憲法制定者的立憲意圖來(lái)看，憲法修改權(quán)與憲法制定權(quán)一樣應(yīng)當(dāng)屬于憲法制定者。但是，由于作為憲法制定者的人民通過(guò)實(shí)行直接民主的方式來(lái)修改憲法規(guī)范，在實(shí)踐中往往程序比較復(fù)雜、存在諸多不便。所以在憲法制定者制定憲法規(guī)范之后，就可以將修改憲法的權(quán)力通過(guò)憲法規(guī)范的規(guī)定授予某個(gè)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或者是其他特定的修改憲法的主體。