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長(zhǎng)期以來，國企改革與發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的非均衡性。具體說來，就是國企進(jìn)行戰(zhàn)略性改組、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、進(jìn)行公司化改造，所涉獵的行業(yè)主要圍繞競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而對(duì)自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)改革則明顯重視不夠，政府依然沿用傳統(tǒng)的依靠建立國有企業(yè)、直接壟斷經(jīng)營的控制辦法進(jìn)行規(guī)管，導(dǎo)致我國具有自然壟斷特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)整體運(yùn)營效率低下，服務(wù)質(zhì)量較差。這與我國推進(jìn)國企改革與發(fā)展的整體目標(biāo)相背離，因此，必須加快對(duì)自然壟斷型企業(yè)的改革和發(fā)展。

更新對(duì)自然壟斷治理的認(rèn)識(shí)?；A(chǔ)設(shè)施等行業(yè)一般具有較強(qiáng)的自然壟斷性質(zhì)，為了充分利用其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，克服自然壟斷的固有弊端，一般需要政府對(duì)此進(jìn)行干預(yù)。通行的做法主要有：建立國有企業(yè)，政府進(jìn)行壟斷經(jīng)營；非國有經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)經(jīng)營，政府進(jìn)行規(guī)制；放松規(guī)制等等。其中，政府進(jìn)行規(guī)制也有許多類型，如公正報(bào)酬率規(guī)制、最高限價(jià)規(guī)制等。同時(shí)針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制的低效率，經(jīng)濟(jì)學(xué)家還提出了激勵(lì)性規(guī)制建議。由此可見，建立國有企業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營只是治理自然壟斷部門的方式之一。我們應(yīng)該拓展基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的治理思路，改變國有企業(yè)廣布于自然壟斷行業(yè)是治理自然壟斷弊端唯一做法的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。國有企業(yè)一般被設(shè)想為具有最大化福利的潛力，但現(xiàn)代規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明，事實(shí)并非總是如此。從比較制度評(píng)價(jià)的角度分析，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營在傳統(tǒng)效率指標(biāo)如配置效率、X－效率、動(dòng)態(tài)效率上表現(xiàn)不甚滿意，績(jī)效較差，相反，現(xiàn)代規(guī)制特別是激勵(lì)性規(guī)制的績(jī)效較好。這是自然壟斷型企業(yè)改革的理論基礎(chǔ)。

分割大一統(tǒng)的自然壟斷型企業(yè)模式?，F(xiàn)代自然壟斷理論認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)是就總體而言。對(duì)于特定的行業(yè)來說，既包括自然壟斷性業(yè)務(wù)，如固定網(wǎng)絡(luò)部分的建設(shè)與管理，又包括大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)。我國傳統(tǒng)的自然壟斷型企業(yè)采取的是大一統(tǒng)的模式，即一個(gè)企業(yè)既經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)，同時(shí)又經(jīng)營非自然壟斷性業(yè)務(wù)。如電力局既經(jīng)營電網(wǎng)，又負(fù)責(zé)發(fā)電、供電等業(yè)務(wù)。為更多地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高自然壟斷行業(yè)的運(yùn)營效率，推進(jìn)自然壟斷型企業(yè)的改革首先需要分割大一統(tǒng)的企業(yè)模式，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在自然壟斷性業(yè)務(wù)加強(qiáng)激勵(lì)性規(guī)制。不同行業(yè)的分割做法可以有所不同。對(duì)于電力行業(yè)，就是實(shí)現(xiàn)發(fā)電與輸、配電環(huán)節(jié)分離，即廠網(wǎng)分離，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)；鐵路行業(yè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施與客貨運(yùn)營分離、客貨重組為若干競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的獨(dú)立實(shí)體，即上下分離，上部重組的分割模式。當(dāng)然，自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)的分割還依賴于一些條件和技術(shù)，比如網(wǎng)絡(luò)開放運(yùn)營的管理技術(shù)和方法，必須根據(jù)技術(shù)發(fā)展和管理水平的提高來穩(wěn)步推進(jìn)分割進(jìn)程。

進(jìn)一步推進(jìn)股份制改造。在對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行分割的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大股份制改造的規(guī)模，加大產(chǎn)權(quán)制度改革的力度。對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步降低甚至取消行業(yè)進(jìn)入門檻，大力引入民間資本和國外資本，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化。如果引入競(jìng)爭(zhēng)只限于培育少數(shù)國有企業(yè)，則競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就難以真正形成，即使形成所謂的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)也會(huì)缺乏持久的活力。股份制改造是引入民間資本和國外資本的有效途徑，并且進(jìn)行股份制改革不單單是解決資金問題，而且還有助于建立基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制，形成所有者與經(jīng)營者之間相互制衡、激勵(lì)與監(jiān)督有效結(jié)合的治理機(jī)制。值得強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)，不一定要求國有獨(dú)資公司來經(jīng)營，也可采取股份制企業(yè)特許投標(biāo)爭(zhēng)取壟斷經(jīng)營權(quán)或委托經(jīng)營、承包經(jīng)營等方式。

重建自然壟斷型企業(yè)的規(guī)制機(jī)制。隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，規(guī)制任務(wù)也就變得更為復(fù)雜。一方面在自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，仍需加強(qiáng)規(guī)制；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立是一個(gè)漸進(jìn)的過程，目前的競(jìng)爭(zhēng)基本局限于有限競(jìng)爭(zhēng)，國家對(duì)非自然壟斷性業(yè)務(wù)仍要保持一定的規(guī)制。比如在電力行業(yè)的發(fā)電環(huán)節(jié)，由于發(fā)電廠產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、資源狀況、經(jīng)營方式的不同，無法實(shí)現(xiàn)全價(jià)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，形成規(guī)范的電力市場(chǎng)。規(guī)制必然引出規(guī)制機(jī)構(gòu)的組建問題。這某一行業(yè)的牽涉到現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)的改革和調(diào)整，必須改變政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者的狀況。如果既是某一行業(yè)的主管部門，又是整個(gè)行業(yè)的規(guī)制部門，就不可能公正地行使其職能。應(yīng)盡快組建獨(dú)立公正的規(guī)制機(jī)構(gòu)，可在招聘原有行業(yè)管理部門部分懂技術(shù)、善管理的人員基礎(chǔ)上，吸納社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的專家組成。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有實(shí)施價(jià)格規(guī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、運(yùn)行規(guī)程規(guī)制等權(quán)力。同時(shí)需要制定相應(yīng)的規(guī)制法律，用法律制度來確定規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律地位和法定權(quán)力，監(jiān)督規(guī)制者公正執(zhí)法，明確被規(guī)制企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，并對(duì)有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等政策作出規(guī)定。

《光明日?qǐng)?bào)》2000年09月12日