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確定行政訴訟受案范圍：

一、由統(tǒng)一的行政訴訟法典對受案范圍作出原則概括；

2、人民法院只受理行政機(jī)關(guān)具體行政行為引發(fā)的爭議案件；

3、與具體行政行為有法律利害關(guān)系的行政相對人對行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

我國行政訴訟受案范圍存在的問題及其完善

我國行政訴訟法通過列舉和概括相結(jié)合的方式對行政訴訟受案范圍加以規(guī)定。從這些規(guī)定來看，行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政行為，其范圍的狹窄限制了司法審查的力度，不能有效保護(hù)相對人的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，拓寬行政訴訟受案范圍非常必要，建議將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，擴(kuò)大受保護(hù)的權(quán)利范圍，采用概括式規(guī)定行政訴訟受案范圍。

一、當(dāng)前我國行政訴訟的受案范圍

1．行政訴訟法的規(guī)定。行政訴訟法中第2、11、12條，是關(guān)于受案范圍的規(guī)定。這四條規(guī)定形成了概括式和列舉式相結(jié)合的行政訴訟受案體系。一是概括式，即對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定。例如，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”；第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟。該條第2款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@些規(guī)定都是采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的范圍。二是列舉式，即對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件從行為的角度加以列舉。例如，《行政訴訟法》第11條第1款前7項(xiàng)列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的4類事項(xiàng)。

《行政訴訟法》界定行政訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)：一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)；二是人身財產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。首先，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟，法院不予受理。其次，人民法院只受理對侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)行政行為不服提起的訴訟，除非法律法規(guī)另有規(guī)定，人民法院一般不受理對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益造成侵犯的行政爭議。

2．現(xiàn)行司法解釋的補(bǔ)救規(guī)定。為了補(bǔ)救《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍規(guī)定的不足，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》。新的《司法解釋》采用了概括加排除列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍，即明確列舉不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，對于其他行政爭議，只要未在排除事項(xiàng)之列，原則上均允許相對人提起行政訴訟。如《司法解釋》第1條第1款采用了概括方式規(guī)定受案范圍，該款規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。第2款則采用了列舉方式規(guī)定法院不予受理的案件，包括6類不可訴的行為，即（1）《行政訴訟法》第12條規(guī)定的行為。（2）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》明確授權(quán)實(shí)施的行為。（3）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為。（4）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為。（5）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。（6）對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

二、我國行政訴訟受案范圍存在的問題

我國行政訴訟法在受案范圍上，將“對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的”等九項(xiàng)可訴具體行政行為進(jìn)行了詳細(xì)列舉。此后，又在《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問題的意見（試行）》當(dāng)中，增加列舉了勞動教養(yǎng)決定、強(qiáng)制收容審查決定、征收超生費(fèi)、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的最終裁決、賠償問題所作的裁決、依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定、土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定等列舉內(nèi)容。乍一看來，似乎有使行政訴訟的受案范圍比較具體明確、不易產(chǎn)生歧義等優(yōu)點(diǎn)。但是，這種貌似具體明確的列舉，無論是在立法理念上，還是在立法技巧上，都是缺點(diǎn)多多、誤導(dǎo)重重。

在有概括式、限制式規(guī)定的情況下，列舉可訴行政行為，似乎并無不妥。其實(shí)不然，公民權(quán)利是十分寬泛的，法治理念下的可訴行政行為通過列舉難以窮盡，列舉式的規(guī)定會讓人誤以為只有列舉在其中的具體行政行為才可訴，而法院也會照此消極受理案件，其結(jié)果實(shí)際上是在限制、剝奪行政相對人的訴權(quán)。無論是在體現(xiàn)法治理念，還是立法技巧和司法實(shí)踐上，采取列舉的方式，局限和誤導(dǎo)的消極后果都比較明顯。

三、擴(kuò)大我國行政訴訟受案范圍的必要性

行政訴訟法從1989年頒布至今已有19年。新的時代背景與法律環(huán)境，要求我國行政訴訟的受案范圍不能囿于19年前年頒布的《行政訴訟法》的樊籬中裹足不前。擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍、保障公民權(quán)利、促進(jìn)依法行政、完善社會主義民主與法治，已是理論界和審判機(jī)關(guān)的共識。1999年12月24日，最高人民法院審判委員會通過了《關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》。該解釋第1條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。這條關(guān)于受案范圍的規(guī)定耐人尋味地用了“行政行為”一詞，而未照搬《行政訴訟法》第2條規(guī)定的“具體行政行為”一詞，恐怕并非是最高人民法院作出司法解釋時用語的疏忽或不慎。這一用語，也恰恰折射出作為最高法院在行政訴訟受案范圍問題上的擴(kuò)大傾向和面對立法現(xiàn)實(shí)的無奈。法治國家的目標(biāo)和世貿(mào)組織的規(guī)則都要求我國行政訴訟的受案范圍突破1989年頒布的、受當(dāng)時條件局限并不十分成熟的《行政訴訟法》的樊籬，做出實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大。所以，對行政案件的受理范圍進(jìn)行探索是十分必要的。

四、完善行政訴訟受案范圍的建議

（一）將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍

按照行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問題。由于抽象行政行為是針對普遍對象做出的，其產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。抽象行政行為一旦違法，將會給眾多人造成損害，并且造成損害在一定的范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失?，F(xiàn)行訴訟法排除對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，才可以在更大范圍內(nèi)保護(hù)相對人合法權(quán)益，避免重復(fù)訴訟，同時督促行政機(jī)關(guān)在實(shí)施抽象行政行為時做到依法行政。

（二）擴(kuò)大受保護(hù)的權(quán)利范圍

我國公民享有廣泛的合法權(quán)利，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。人權(quán)和其它權(quán)益的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保障外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制，保障相對人的人權(quán)和其它合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟(jì)。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其它權(quán)利卻排除在外。這大大地限制了保護(hù)權(quán)利的范圍。應(yīng)將訴訟范圍從“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大到“合法權(quán)益”，即除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)以及政治權(quán)利等等，從而全面有效地保護(hù)相對人的各種合法權(quán)益。

（三）采用概括式規(guī)定行政訴訟受案范圍

為了合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍，避免出現(xiàn)“掛一漏百”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)采用概括方式規(guī)定法院應(yīng)該受理的行政案件；對于確需列舉受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)本著科學(xué)、統(tǒng)一的原則加以列舉，而且應(yīng)當(dāng)以概括性條款作為兜底條款，證沒有被列舉的行政行為同樣可以進(jìn)入行政訴訟范圍；對于法院不宜受理的特殊行政行為，應(yīng)當(dāng)采用列舉排除的方式加以規(guī)定，除此之外，都屬于行政訴訟的范圍。

作者單位：江蘇省揚(yáng)中市人民法院

《行政訴訟》第十二條第一項(xiàng)至第五項(xiàng)

人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（三）申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的。