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十四五的發(fā)展新格局為：加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的“新發(fā)展格局”在整部建議中起到了綱舉目張的重要作用，目的是為了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)和更為安全的發(fā)展。圍繞著“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，從國家實力、經(jīng)濟體系、國家治理、社會文明、生態(tài)環(huán)境、對外開放、社會建設、國家安全和人民生活9個方面對2035年遠景目標內(nèi)涵進行了豐富。

當代世界各國ADR的發(fā)展格局

當代世界各國都存在形式不同的非訴訟糾紛解決機制，同時也顯現(xiàn)著各自的特點和不同的發(fā)展格局。實際上，ADR制度和運作完全取決于特定社會的糾紛解決需求及其整體機制的設計，并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式，如同司法程序的設計及其運作一樣，ADR的發(fā)展也并沒有放之四海而皆準的普遍規(guī)律。這一點，可以從美國、德國和日本三個典型例證中得到說明。

1、美國。當代，美國是ADR最積極的推動者，對ADR的借重與美國司法制度及其程序的特點直接相關，并與這個國家的文化傳統(tǒng)密不可分［ii］．

首先，作為一個移民國家，多元文化的融合與沖突構(gòu)成了美國的文化特征，由于沒有歷史上形成的共同價值觀、習慣和社會權威可以依托，個人主義和自由主義成為社會的基本價值觀，當社會主體之間發(fā)生權益爭端時，很自然地把糾紛的解決提交司法，這也就是美國人“好訟”，乃至出現(xiàn)所謂“訴訟爆炸”的社會原因。然而另一方面，這種文化的多元化傳統(tǒng)，也恰恰成為今天美國人接受多元化的糾紛解決方式的社會條件。

其次，民事訴訟實際上是美國社會決策的一種方式，每一種新的權利主張都會提上法院，而新型案件的審判往往都會促進新的政策、原則或規(guī)則的產(chǎn)生，或既有規(guī)則的改變。作為判例法國家，美國的司法裁判的功能更多地在于通過判例發(fā)現(xiàn)和確認規(guī)則，為社會提供行為規(guī)范。因此，在法院承擔了越來越多的社會功能，而又無法應對糾紛解決的需求時，通過法院功能的轉(zhuǎn)移，將一部分糾紛解決功能分流給ADR就成為順理成章的選擇。而法院則通過其判例，從整體上影響和控制著糾紛解決的法律標準，提供在法律的陰影下談判的空間和界限。

第三，美國民事訴訟的對抗程序及其證據(jù)開示制度需要相對較高的運作成本和時間；陪審團的使用則導致法院判決的可預測性相對較低。同時，律師的收費制度也對訴訟的進程有著至關重要的影響。這些因素一方面導致了訴訟周期和成本的高昂；但另一方面又促進了當事人之間在訴訟的高成本和延遲等壓力下交易的可能，成本與收益的衡量，成為推動ADR的主要理念之一。這也為糾紛解決的市場化提供了契機。

第四，美國的訴訟本質(zhì)上被視為私人的事情，即使它實現(xiàn)了重要的社會功能，“公共政策得到執(zhí)行的最佳方式是通過私人提起民事案件的形式顯現(xiàn)”［iii］．這樣，訴訟中徹底的當事人主義與ADR所倡導的當事人參與、處分和個人選擇及風險承擔的原理實質(zhì)上如出一轍，二者在實踐中的相互融合也就不足為怪了。

最后，美國人的實用主義哲學理念，使得他們不會長久地為某些傳統(tǒng)的或經(jīng)典的普遍主義原理所困擾，當實踐中的問題和需要與最初設定的目標及既有的原則理念發(fā)生沖突的時候，實踐的努力往往總能沖破理念的束縛開拓出新的道路。最明顯的例證就是訴辯交易的廣泛應用。美國的法院附設或司法ADR最為發(fā)達，這主要是適應了法院功能轉(zhuǎn)移的需要，在某種意義上也是司法功能的延伸。與此同時，自治性的民間和社區(qū)、社團ADR也有著極大的生命力、發(fā)揮著重要影響［iv］．

2、德國。德國與美國形成鮮明對照，既沒有出現(xiàn)明顯的訴訟爆炸，也沒有形成司法ADR的熱潮。作為歐洲大陸最富理性的國家，德國的司法制度、訴訟程序乃至整個糾紛解決機制都是經(jīng)過精心設計而建構(gòu)而成的。隨著實踐的發(fā)展和社會需求的變化，德國人總是及時通過修改法律、特別是民事程序法來對其制度體系進行調(diào)整。德國ADR的發(fā)展受到以下幾個因素的影響：首先，德國憲法把訴訟權利列為公民的基本權利之一，國家始終注意充分投入并合理配置司法資源，以保障公民的這一基本權利。在德國，法官和律師的人數(shù)與人口的比例相對適當，訴訟費用和律師費用均由法律確定，并建立了健全的法律援助體系和訴訟保險制度，訴訟成本問題得到了較合理的控制。盡管圍繞司法資源的供求矛盾和對小額訴訟的限制曾引起不少爭議，但卻有效避免了供求失衡的惡化。

其次，德國民事訴訟職權主義色彩較強，在制度程序的設計和實際效果上看，更符合效益原則，并且不斷圍繞加強效率和便利訴訟的方向進行程序法的改革。因此，在德國，民事訴訟程序運作比較正常，當事人訟相對便利，也并未出現(xiàn)美國式的“訴訟爆炸”以及嚴重積案的后果。同時，德國法官在訴訟的任何階段都有促成和解的義務（相當于法院調(diào)解），調(diào)解與判決相互協(xié)調(diào)，當事人在訴訟中既不會因調(diào)解延遲訴訟，也并不會失去和解的機會。

第三，盡管德國人也同樣熱衷于“為權利而斗爭”且是非分明，但由于德國是一個成文法國家，并且是由職業(yè)法官進行審判，因此法律規(guī)則的確定性和可預測性較美國的民事訴訟強得多。同時民事訴訟普通程序由于采用律師強制代理制度，訴訟活動理性程度很高；而德國律師與美國律師的職業(yè)理念和收費制度不同，在對待當事人方面更加“實事求是”，并力戒攬訟，由此可以有效控制當事人惡意訴訟和濫用訴權的情況。盡管新型權利訴訟并不鮮見，司法審查制度也具有很強的決策功能，但德國一般民事訴訟的基本功能仍以糾紛解決為主，法院亦有較強的能力應對增長中的訴訟案件，因而國家并不需要，也沒有準備將糾紛解決的權力全面社會化，以實現(xiàn)法院功能的徹底轉(zhuǎn)化。

最后，德國的糾紛解決機制本身形成了一個多元化的體系：民間調(diào)解機構(gòu)遍布城鄉(xiāng)和各行各業(yè)；法院及其程序的繁簡分流使得案件審理和司法資源的利用相對井然有序；勞動糾紛等專門化糾紛解決機制運行正常；商事法院等特別法院可以滿足當事人的特殊需要。特別是作為非訟特別程序的督促程序（dnningProceeding）［v］，簡便、經(jīng)濟而高效，利用率相當高。據(jù)統(tǒng)計，在德國地方法院，通過督促程序處理的案件占全部案件的43％甚至80％以上［vi］．因此，德國傳統(tǒng)的民間調(diào)解主要應用于家事、人事和社區(qū)糾紛的解決，近年來的重點則是發(fā)展面向大企業(yè)和消費者的產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)療糾紛等行業(yè)的民間性糾紛解決機構(gòu)［vii］；同時，在法院的民事訴訟程序改革中貫徹ADR的理念，以提高和解率為基本目標［viii］，但是并沒有增設司法ADR的跡象。

3、日本。日本著名的調(diào)停制度與現(xiàn)代ADR是基于完全不同的理念和社會需要發(fā)展而來的［ix］，其特征是：首先，調(diào)停的建立成為日本在實現(xiàn)法制現(xiàn)代化進程中的一種過渡性戰(zhàn)略措施，有效地緩解了移植法與傳統(tǒng)社會之間的高度不協(xié)調(diào)和沖突，并在戰(zhàn)后逐步完成了向現(xiàn)代ADR的轉(zhuǎn)型。調(diào)停適應了日本國民的傳統(tǒng)文化和社會心理，成為溝通（繼受而來的）法律規(guī)則、制度與（本土）社會生活之間的橋梁。“和”的理念對日本人的行為方式（包括企業(yè)管理模式）和糾紛解決影響至深，日本人對調(diào)解及ADR的理解也與美國完全不同，基本理念是圓滿地解決糾紛。例如，在實體法對ADR的拘束力問題上，日本學者加藤一郎指出：“日本和美國在思考方法上存在差異，日本的看法是實體法經(jīng)過適當變化然后才予以使用，而美國的觀點則是糾紛解決在既有法律基礎上解決。在日本，人們強烈地傾向于認為，正確的解決最好在實體方面和程序方面都與現(xiàn)實相符。然而，……在美國和歐洲的主流觀點是ADR可以在程序方面靈活運作，但基本規(guī)則是按案件性質(zhì)適用實體法”［x］．

其次，日本的一個獨具特色的現(xiàn)象是，即使在社會實現(xiàn)了現(xiàn)代化、進入高增長期之后，在利用訴訟的態(tài)度上，日本人也并沒有顯示出所謂現(xiàn)代意識，以至于訴訟增長緩慢（破產(chǎn)案件除外）。圍繞這個問題，社會和法學界曾展開了關于現(xiàn)代性和法意識論的大討論，國際比較法學界也參與其中。最終，日本社會承認其訴訟程序和司法資源配置等方面存在著妨礙司法利用的制度性原因，并將此列為當前司法改革的中心問題，設計了一系列改革方案，包括改革訴訟程序（簡便、經(jīng)濟、常識化、減少對抗性、增加親和力等等）、增加律師人數(shù)，改革法律教育培訓制度，以便進一步擴大民眾利用訴訟之路，發(fā)揮司法的更重要的社會功能。［xi］但與此同時，日本社會仍然高度重視ADR，除了傳統(tǒng)的民事和家事調(diào)停外，各種涉及環(huán)境、產(chǎn)品責任等等領域的新型ADR也在發(fā)揮著積極作用，尤其是其交通事故處理機制，更是一種高效和富有人情味的糾紛處理機制。［xii］日本法學界普遍認為，ADR的利用既有擴大法律利用的意義，又有改善司法的價值。“在一定限度內(nèi)甚至也可以說ADR的廣泛采用正是公民主權、市場法則以及社會多元化、復雜化的必然結(jié)果，反映了某種更加徹底的、非對抗性的當事人主義，可以使法院更容易為市民所利用和親近”。［xiii］

第三，日本對ADR的認識和利用方式更注重多元化。小島武司教授把ADR的功能歸結(jié)為四點：對法律利用的擴大；促進對程序階段的參與；整體協(xié)調(diào)；程序平等。［xiv］而太田勝造教授所做的實證調(diào)查表明，法律在ADR中的作用存在三種不同模式：

（1）強調(diào)法律作為糾紛解決標準的ADR模式，廣泛適用于交通事故糾紛解決中心、房屋建筑糾紛中央審查委員會、公共污染協(xié)調(diào)委員會和產(chǎn)品責任中心。

（2）以人情作為彌補與現(xiàn)實之間差距的工具，但法律仍為主要標準的ADR模式，適用于健康生活國家中心和首都東京的受害消費者救援委員會。

（3）由調(diào)解員針對案件自由裁量，在公正基礎上做出解決。法院的民事調(diào)停和東京第二律師協(xié)會的仲裁中心采此模式。另一個調(diào)查也表明，法律在ADR中的作用與法律專家參與的程度直接相關。［xv］因此，在日本，ADR的發(fā)展和司法利用成為相互促進和互補的協(xié)調(diào)機制，也更適合日本社會和當事人的實際需要。

比較以上三個國家，就會發(fā)現(xiàn)，當今世界上盡管ADR普遍受到重視，但其發(fā)展并沒有形成普遍性的發(fā)展規(guī)律。正如小島武司教授指出的：“ADR應被應用到何種程度，在不同國家的法律體系中存在著很大的差別。因為關于此問題的實證數(shù)據(jù)尚未完全收集到，因此，如果要對此問題進行國際化的比較，就必然會帶上某種主觀印象。在德國，絕大部分的糾紛通過裁判解決，而日本卻常使用ADR．在這兩極之間，荷蘭、瑞典和丹麥，更接近于日本，美國和英國看來對訴訟的應用越來越少”［xvi］．只有在對這一問題有了客觀認識的基礎上，我們才能更實事求是地研究中國的糾紛解決機制及ADR的發(fā)展問題。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》

“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展6大“新”目標

經(jīng)濟發(fā)展取得新成效，在質(zhì)量效益明顯提升的基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，增長潛力充分發(fā)揮，國內(nèi)市場更加強大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，創(chuàng)新能力顯著提升，產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，農(nóng)業(yè)基礎更加穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設取得重大進展；

改革開放邁出新步伐，社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，高標準市場體系基本建成，市場主體更加充滿活力，產(chǎn)權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展，公平競爭制度更加健全，更高水平開放型經(jīng)濟新體制基本形成；

社會文明程度得到新提高，社會主義核心價值觀深入人心，人民思想道德素質(zhì)、科學文化素質(zhì)和身心健康素質(zhì)明顯提高，公共文化服務體系和文化產(chǎn)業(yè)體系更加健全，人民精神文化生活日益豐富，中華文化影響力進一步提升，中華民族凝聚力進一步增強；

生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善；

民生福祉達到新水平，實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，居民收入增長和經(jīng)濟增長基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進；

國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，國防和軍隊現(xiàn)代化邁出重大步伐。