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基本原則

尊重歷史。一是尊重歷史上的制度規(guī)范。我國的土地權屬歷來由法律和政策共同調(diào)整，制度構成復雜且多變。推進權屬爭議處理，首先要尊重歷史上不同階段、不同部門發(fā)布的不同規(guī)定，這不僅是容易被接受的，也是符合“法不溯及既往”基本法治原則的。比如宅基地的“一戶多宅”問題，不能以1998年《土地管理法》確定的“一戶一宅”為標準搞絕對的“一刀切”，因為在1998年之前并沒有這一要求?，F(xiàn)在處置歷史上不同階段形成的“一戶多宅”，應當尊重不同時期的不同規(guī)定。再如：禁止城市（鎮(zhèn)）居民取得或受讓宅基地是在上個世紀90年代之后，實踐中城市（鎮(zhèn)）居民擁有宅基地的情況比較復雜，也應根據(jù)不同階段的不同規(guī)定區(qū)別對待。

二是尊重歷史上部分人的正當、合理需求。在我國的一些地方，之所以未經(jīng)審批的違法違規(guī)宅基地大量存在，與這些地方在建設用地指標限制背景下多年停止審批宅基地不無關系。對于此類因為制度設計或者執(zhí)行不當造成的“被動”違法違規(guī)，要和不具正當性違法違規(guī)區(qū)別開來。

面對現(xiàn)實。一是要面對土地權屬爭議規(guī)模巨大、程度激烈，且在各類相關財產(chǎn)權利加速確權和登記過程中集中爆發(fā)的現(xiàn)實。在以土地為核心的權屬領域，違法違規(guī)建設、使用、流轉等行為長期存在，糾紛矛盾累積量大面廣，這是土地房屋確權與統(tǒng)一登記不得不面對的現(xiàn)實。土地權屬爭議解決機制建設，必須考慮到解決權屬爭議的艱巨性、長期性和階段性特征，既要設計出常態(tài)化方案，也要準備好短期過渡措施。

二是要面對法律依據(jù)不足、且短期內(nèi)難以到位的現(xiàn)實。解決土地權屬爭議的實體和程序規(guī)則，尤其是法律不足是當前制約土地確權和化解權屬矛盾的主要因素。囿于目前的立法體制和規(guī)劃，這一問題不會很快得到解決。因此，不能指望解決權屬爭議的一攬子法律制度一步到位。但土地確權的實踐不能停，也停不下來。面對這種局面，可行的辦法是運用法治思維和方式，按照法律的精神和原則出臺針對性的政策性指導意見，以適當彌補法律制度缺乏的不足，并利用村民自治及多元化糾紛解決機制集中處置權屬爭議。

三是要面對農(nóng)村村民自治機制不健全的現(xiàn)實。農(nóng)村自治尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟自治組織不健全、制度不完善。一些村組存在強勢群體控制等問題。土地權屬爭議的解決涉及重大利益和復雜的法律政策，如果沒有原則、沒有底線地將疑難雜癥推給所謂的村民自治，可能會制造更多、更大的問題。

汲取經(jīng)驗。一是汲取地方在土地確權登記、化解權屬爭議實踐中積累的經(jīng)驗。在近年來的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權及農(nóng)村土地制度改革推進過程中，一些地方大膽探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。如海南省?？谑协偵絽^(qū)云龍鎮(zhèn)、湖北省夷陵區(qū)推行的“六權”確權，成都市在農(nóng)村土地確權方面探索出的以村民議事會、監(jiān)事會等為核心的村民自治，以及浙江、福建等地在推進宅基地確權方面做出的有益探索。各地探索取得的經(jīng)驗難能可貴，應當及時總結提煉，適時推廣，提高確權質(zhì)量。

二是汲取域外的有益經(jīng)驗。比如我國臺灣地區(qū)《土地法》第61條規(guī)定：“在辦理土地總登記期間，當?shù)厮痉C關應設專庭，受理土地權利訴訟案件，并應速予審判?！痹谕恋乜偟怯涍@一特殊時期，設立專庭并從速審判土地權利訴訟案件，這對于我國目前進行的類似于土地總登記的土地確權不無借鑒意義。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是要將土地權屬爭議的解決和正在進行的各類土地確權、土地制度改革及土地統(tǒng)一登記實踐協(xié)調(diào)起來。目前，農(nóng)村各類土地確權、農(nóng)村土地制度改革試點及土地統(tǒng)一登記正在全國范圍內(nèi)開展。這三項工作都將激起過去沉淀多年的潛在權屬糾紛，使其集中凸顯，從而增加權屬爭議解決的難度。但也應當看到，這三項工作也為集中化解各類產(chǎn)權糾紛帶來了難得的機遇。因此，應當把握好時代的階段性特征和改革的節(jié)奏，處理好過渡期和常態(tài)的關系，把這三項工作的推進與土地權屬糾紛的解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，準確研判權屬糾紛規(guī)模、類型，把控好解決權屬糾紛的節(jié)奏，為建立土地權屬爭議解決常態(tài)機制的建立打下良好基礎。

二是要統(tǒng)籌處理好縱橫兩大關系。1．在縱向方面，協(xié)調(diào)好中央頂層設計、地方指導監(jiān)督和村民充分自治的關系。中央層面要強化頂層設計，尤其是最高立法、行政和司法機關，必須加快制度建設步伐，盡快消除制度摩擦與矛盾，及時回應各地確權實踐中已經(jīng)梳理出的一些共性問題，即使法律一時無法到位，也要通過出臺規(guī)范性文件或者釋法釋政，為地方推進土地確權指明方向，減少不必要的責任風險。地方層面應強力推動，保證土地確權所需要的人、財、物，為基層民主治理營造環(huán)境、奠定基礎、掃除障礙。此外還要充分發(fā)揮基層民主治理的作用。應當借鑒成都建立起的村民議事會、監(jiān)事會等自治機制，在堅守自治范圍、健全自治組織、遵循正當程序的基礎上，通過自治組織化解糾紛、推進土地確權工作。

2．在橫向方面，要處理好立法、行政和司法的關系。在一個法治社會，司法是權利救濟、化解社會矛盾的主要渠道和最終渠道，調(diào)解、村民自治、仲裁等途徑化解土地權屬糾紛的效果，最終要通過司法審判予以檢驗。如果我們的確權和權屬糾紛解決實踐經(jīng)不起司法的考驗，將會引發(fā)復雜的社會矛盾。因此，在土地確權和化解相關權屬爭議的過程中，要處理好行政和司法的關系，要以司法的尺度衡量行政和村民自治。

依法依規(guī)。一是要遵守法律法規(guī)和政策的明確規(guī)定，守住制度底線。在土地確權和爭議處理實踐中，一些地方提出三條基本原則，即有法律法規(guī)政策的，按法律法規(guī)政策辦；法律法規(guī)政策沒有明確規(guī)定的，由村民民主協(xié)商解決；法律法規(guī)政策沒有明確規(guī)定，協(xié)商又一時不能達成一致的個別問題，可以先放一放，待協(xié)商一致后再進行確權登記。這三條原則所體現(xiàn)的就是依法依規(guī)原則，就是強調(diào)在權屬爭議解決中必須守住制度底線。

二是要按照法治的精神，原則推動、指導土地權屬爭議的解決。我國土地領域立法空白多，至今沒有規(guī)范土地權利的《土地法》。相對于變動不居的土地改革實踐而言，權屬及爭議解決制度短缺嚴重，加之土地制度矛盾沖突現(xiàn)象突出，給預防、化解權屬爭議帶來了不小困難，這種情況應按照法治的原則、精神、方式來推動權屬爭議解決。

推進步驟

土地權屬爭議解決機制建設分2020年前后兩個階段進行。2020年之前為過渡階段，這一階段制度建設的主要任務是服從、服務于土地確權、統(tǒng)一登記和土地制度改革的實踐需要，以低層次的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為主，同時加快常態(tài)法律法規(guī)的研究、制定。2020年之后為常態(tài)化階段。這一階段的主要特征是土地權屬爭議的實體、程序法律逐步健全，制度構成中法律成為主體，解決方式中訴訟成為主渠道。設計以上前后銜接的兩大階段，主要的考慮有：

正在進行的農(nóng)村土地確權和統(tǒng)一登記及相關制度改革將在2020年取得階段性成果。按照目前的改革部署，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權在2017年底基本完成，隨之土地承包經(jīng)營權確權登記工作納入土地統(tǒng)一登記體系。農(nóng)村土地制度改革試點也將于2017年底結束，之后，將總結推廣試點經(jīng)驗，開啟全國的農(nóng)村土地制度改革，同時，相應的制度建設也將加快進度?？紤]到上述重要工作都將于2017年底基本告一段落，以2020年為界劃分過渡期和常態(tài)化階段，是有現(xiàn)實可行性的。這也意味著在2020年之后，中國社會將進入法治常態(tài)化的新時期。因此，土地權屬爭議解決過渡期設定的最晚時間界點只能是2020年。

土地權屬糾紛存量過大，隨著確權、統(tǒng)一登記和制度改革的推進將集中爆發(fā)，并有可能引發(fā)增量的快速增加。解決如此龐大且復雜的權屬糾紛，常規(guī)的力量和渠道顯然力不從心，必須綜合運用立法、行政、司法，中央、地方和村民自治等各種力量、各種渠道一起發(fā)力。同時，由于目前在土地權屬和爭議解決方面的立法欠賬太多，而要成功補上這一課，要通過公開民主程序反復討論、凝聚共識?？梢哉f，成熟、穩(wěn)定的法律制度必須通過下位法律、政策等的升級換代實現(xiàn)。

實施方案

在過渡期，重點做好以下幾個方面的工作：

一是加快過渡期應急制度建設。應對目前土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權以及土地統(tǒng)一登記過程中急需的制度空缺問題，立法或修法顯然不是理想的選項，可行的途徑是通過制定國務院規(guī)范性文件、行政法規(guī)、規(guī)章或部委規(guī)范性文件，解決目前農(nóng)村土地房屋權屬以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定、“一戶一宅”之“戶”的標準、村民自治規(guī)則等具體實踐問題。

二是推動建立土地確權登記專家咨詢委員會和土地及相關產(chǎn)權法庭。土地確權、糾紛解決和統(tǒng)一登記，須要解決的疑難雜癥不少，而這在現(xiàn)有的分割管理體制下，僅僅依靠農(nóng)業(yè)主管部門、國土主管部門或者相關登記機構的力量是無法有效解決的。土地及相關財產(chǎn)權屬問題的綜合性、統(tǒng)一登記的復雜性要求在跨領域、跨行業(yè)的更為廣闊的平臺上討論問題、研究對策。這就要求借鑒國土部門疑難問題會審制度和建設部門房地產(chǎn)登記審核委員會審核制度的經(jīng)驗，在縣級以上土地管理部門分別成立土地確權登記專家咨詢委員會，及時研究解決確權登記過程中的疑難問題，并對土地權屬界定及爭議解決制度建設提出咨詢建議。同時，為了應對過渡期大量土地權屬訴訟審理的需要，提高審理的效率，借鑒交通法庭的經(jīng)驗，成立土地及相關產(chǎn)權法庭。

三是研究起草常態(tài)法律法規(guī)。土地權屬爭議的解決須要研究制定、修改的法律并不少。須要研究制定的法律包括《土地登記法》、《土地法》、《土地權屬爭議調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，須要修改的法律包括《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《民法典》等。在過渡期，力爭這些法律制定、修改到位。