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1行政復(fù)議制度存在的問題及原因分析

1.1對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確

行政復(fù)議的性質(zhì)關(guān)系到行政復(fù)議立法的價值取向，也關(guān)系到整個行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復(fù)議正確定性非常重要。一直以來，對行政復(fù)議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點：一種觀點認(rèn)為行政復(fù)議制度，是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯機制，稱為監(jiān)督說；另一種觀點認(rèn)為，行政復(fù)議制度是一種行政救濟(jì)制度，是行政管理相對人對行政機關(guān)所作的具體行政行為有異議時，申請復(fù)查及糾正的救濟(jì)制度，屬于通常所說的民告官的范圍，稱為救濟(jì)說。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導(dǎo)；而救濟(jì)是外部行為，獨立于行政執(zhí)法機關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導(dǎo)，理論上二者不能共存。

1.2行政復(fù)議范圍還需完善

隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進(jìn)一步明確，特別是有些熱點、難點問題。如:《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，因而導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟(jì)。保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益與保護(hù)普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應(yīng)該有充分的救濟(jì)途徑和救濟(jì)手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟(jì)更加有效。《行政復(fù)議法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟(jì)排除于復(fù)議之外，這是我國行政復(fù)議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復(fù)議法》，與國際接軌。

1.3行政組織機構(gòu)設(shè)置不合理，工作機制不順暢，且缺乏獨立性

按照復(fù)議法規(guī)定，我國的行政復(fù)議機構(gòu)是各級行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。從表面上看，法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機構(gòu)相對獨立，從而在復(fù)議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復(fù)議事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復(fù)議活動實際上無法獨立進(jìn)行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議工作機制的不順暢。

1.4行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴

《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決——行政復(fù)議——行政訴訟是完整的行政及救濟(jì)的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時，可以選擇先申請行政復(fù)議，尋求行政救濟(jì)；對行政復(fù)議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟(jì)；也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復(fù)議前置的以外。但在實際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：①行政復(fù)議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好；②對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定該不該提起訴訟問題沒有銜接好；③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。

2對行政復(fù)議制度改革的思考

行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、寄寓于社會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進(jìn)步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進(jìn)行必要的改革，全面加強行政復(fù)議建設(shè)，以此推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，維護(hù)法律公正統(tǒng)一。

2.1在性質(zhì)上，要對行政復(fù)議制度作準(zhǔn)確和明確的定性

對行政復(fù)議制度的準(zhǔn)確且明確的定性是行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提。從理論看，首先，行政復(fù)議從性質(zhì)上分析，政復(fù)議都是作為法院司法救濟(jì)以外的一種行政救濟(jì)制度存在；其次，行政復(fù)議的啟動應(yīng)以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督；再次,從行政復(fù)議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復(fù)議機關(guān)在申請人和被申請人兩個平等當(dāng)事人之間進(jìn)行居中裁決的司法行為,而不是行政機關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。從實踐看,行政復(fù)議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?是行政復(fù)議的職責(zé)所在。將行政復(fù)議定性為行政救濟(jì)制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復(fù)議不必通過搬用司法機關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟(jì)性質(zhì),完全可以有自己的特色,但必須堅持機構(gòu)的獨立并有嚴(yán)格的程序。

2.2適應(yīng)新形勢的需要，從實體上適當(dāng)擴大行政復(fù)議的受案和審查范圍

行政復(fù)議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復(fù)議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復(fù)議的范圍之中,這是我國行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新與進(jìn)步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復(fù)議的范圍仍然較窄,需要進(jìn)一步擴展。行政復(fù)議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標(biāo)準(zhǔn)需要大大放寬,只要是受行政機關(guān)行政行為影響的個人、企業(yè)或其他團(tuán)體、組織,都可以提出行政復(fù)議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復(fù)議申請,抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議申請。同時我國行政復(fù)議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復(fù)議的范圍之外,這種做法容易導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時得不到行政復(fù)議的救濟(jì),也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍。

2.3建立行政復(fù)議的回避制度和聽證制度

為了加強對行政復(fù)議行為本身實行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復(fù)議的回避制度，如果行政復(fù)議人員是當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復(fù)議的公正性，當(dāng)事人有權(quán)要求其回避，或其應(yīng)當(dāng)自行回避。其次要建立行政復(fù)議的聽證制度，對于案情重大、復(fù)雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復(fù)議案件必須適用聽證程序。聽證一般應(yīng)公開進(jìn)行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進(jìn)行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。

2.4理順行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的關(guān)系

這需要把行政復(fù)議制度和行政訴訟制度聯(lián)系在一起,通盤考慮。①不要把行政復(fù)議行為作為一種普通的具體行政行為來對待。行政復(fù)議機關(guān)因事實不清,使用法律錯誤,程序違法等原因作出撤銷下級機關(guān)的具體行政行為并責(zé)令重作具體行政行為的復(fù)議決定,當(dāng)事人不服的,人民法院應(yīng)當(dāng)不受理或不做實質(zhì)審查。②行政復(fù)議機關(guān)在行政訴訟中不作被告。無論行政復(fù)議機關(guān)作出維持還是撤銷的行政復(fù)議決定,都不得以行政復(fù)議機關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復(fù)議機關(guān)打消顧慮，更好地發(fā)揮作用。③為提高效率,避免煩瑣程序,行政復(fù)議機關(guān)對因罰款,涉及財產(chǎn)關(guān)系的裁決,補償決定,收費通知等類型具體行政行為違法而引起的復(fù)議案件,行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)直接變更,而不得作出撤銷并責(zé)令其重新作出具體行政行為的復(fù)議。

北安市人民法院·王勝宇