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國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有重要地位，建設(shè)絕大多數(shù)將占用農(nóng)村集體土地，不可避免地面臨復(fù)雜的土地征收問題。近年來，因農(nóng)村土地征收引發(fā)的矛盾糾紛此起彼伏，有的甚至引發(fā)群體性上訪、集訪，這其中很多涉及國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

一、案件特點

1．征地面積大。其所需的土地面積都很大。如重慶繞城高速公路西、北兩段共計30公里，征地總面積5597畝，拆遷房屋15．2萬多平方米；草街航電樞紐工程（北碚區(qū)段）征地2860畝，拆除房屋509棟；遂渝鐵路北碚段征（占）用土地2277畝，拆遷農(nóng)房61198平方米。

2．安置人員多。如重慶繞城高速公路在北碚區(qū)分西、北兩段征地共涉及4鎮(zhèn)2街15個村100個社，需安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非3299人，拆遷企業(yè)35戶；草街航電樞紐工程（北碚區(qū)段）征地涉及北2個村18個社，其中有9個社為整社征收，該項目征地需安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員2213人。

3．時間跨度長。重慶繞城高速公路在北碚區(qū)分西、北兩段建設(shè)。西段在北碚境內(nèi)長約11公里，于2004年底實施征地，2005年3月進(jìn)場施工，歷時3年多，到2008年12月建成通車；北段在北碚區(qū)境內(nèi)長約19公里，于2005年9月實施征地，2006年4月進(jìn)場施工，2010年才建成通車。

4．矛盾糾紛多。由于土地征收涉及農(nóng)民利益較大，矛盾較多，很多糾紛協(xié)商解決和調(diào)解不了，都通過訴訟程序解決。重慶市北碚區(qū)人民法院2011年受理行政訴訟案件208件，其中涉及征地糾紛的有193件，占受理案件數(shù)量的92．7％。每萬人收案數(shù)達(dá)到了5．1，創(chuàng)歷史新高。

5．類型多元化。起訴到法院的糾紛中，失地農(nóng)民有請求支付征地補(bǔ)償糾紛，有請求獲得征地安置糾紛，有請求確認(rèn)征地行為違法糾紛，也有請求賠償損失糾紛。同時，施工方有起訴排除施工妨礙糾紛、施工損害賠償糾紛。除行政訴訟外，還有民事案件，群體性糾紛較多，法院處理難度大。

二、原因分析

1．法律規(guī)定不完備，不能及時享受安置待遇。國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目立項后，地方政府為加快建設(shè)進(jìn)度，多采用邊征地、邊施工、邊報批的方式運(yùn)行。由于沒有完善的征地批文，被征地農(nóng)民無法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，無法及時進(jìn)入社會保險系統(tǒng)。同時，有些困難群眾因不能及時農(nóng)轉(zhuǎn)非而無法享受城鎮(zhèn)人員低保待遇。

2．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不能明顯改善生活水平?，F(xiàn)行規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來進(jìn)行測算，這種測算辦法，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值。按重慶市政府［2008］45號文件，土地補(bǔ)償費(fèi)最高每畝1．6萬元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2．8萬元，這兩項費(fèi)用還要用于交納養(yǎng)老保險，用完之后，其生活將面臨困境。

3．因征地批文滯后，引發(fā)政策補(bǔ)差矛盾。一般征地補(bǔ)償費(fèi)的確定以征地公告發(fā)布時的政策標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，隨著國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，將會有一定的調(diào)整提高。由于有些建設(shè)項目在征地公告時還沒有征地批文，在征地批文下來時，征地補(bǔ)償政策卻提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民往往強(qiáng)烈要求按新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償。

4．征地程序不規(guī)范，損害行政機(jī)關(guān)的公信力。有些建設(shè)項目，征地部門在征地過程中不注重嚴(yán)格的征地程序，征地行為不規(guī)范，引發(fā)被征地村民質(zhì)疑征地行為合法性。如征地公告的內(nèi)容不具體，補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不透明、不明確，有的工作人員在具體測量時不公正等。

5．部分非理性訴求，征地部門無法予以滿足。部分被征地人員對政策法律的理解存在誤區(qū)，片面理解、斷章取義，完全否定現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償政策，提出過高的要求，少數(shù)人甚至漫天要價，故意阻撓征地工作。

三、對策建議

1．改革和完善審批制度和程序。要從根本上避免三邊工程的出現(xiàn)，完善用地手續(xù)，仍然需要項目建設(shè)單位、設(shè)計單位加強(qiáng)與規(guī)劃和國土等部門的聯(lián)系，確保工程建設(shè)的土地利用中依法用地、合理用地。同時，各職能部門也必須轉(zhuǎn)換工作理念，要按照依法依規(guī)、突出重點、節(jié)約集約、優(yōu)質(zhì)高效的原則，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，簡化審批手續(xù)，優(yōu)化審批程序。

2．建立公平合理的補(bǔ)償制度。我國2004年修改憲法時第一次在憲法中明確規(guī)定土地征收應(yīng)該補(bǔ)償，但并沒有對征地補(bǔ)償原則作出規(guī)定，應(yīng)及時出臺法律明確規(guī)定土地征收應(yīng)遵循相當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，放寬征地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，以市場價格為計價基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使被征地人的損失能夠得到更充分的補(bǔ)償，更好地保護(hù)被征地人的利益。同時，為保證以市場價格進(jìn)行土地征收補(bǔ)償工作能得以順利進(jìn)行，還必須建立一套完善的土地征收補(bǔ)償價格評估體系。

3．進(jìn)一步完善土地征收程序。當(dāng)前，我國的農(nóng)村土地征收程序存在明顯不足，有可能導(dǎo)致征地審批權(quán)的濫用，同時征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府單方制定，征地聽證往往流于形式。應(yīng)當(dāng)通過完善程序設(shè)計保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面，國土資源部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項目為公共利益需要進(jìn)行嚴(yán)格審查；另一方面，要建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，強(qiáng)化并保障被征地者的參與權(quán)，如果達(dá)不成協(xié)議，再按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制征收。這樣可以化解矛盾，減少糾紛。

4．規(guī)范土地征收的行政行為。實務(wù)中，很多征地矛盾糾紛是由于征地行政機(jī)關(guān)的行政行為不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)造成的。土地征收涉及多個行政部門，各行政部門的相關(guān)行政職權(quán)亦缺乏系統(tǒng)的、明確的法律規(guī)定，其行政行為往往具有較大的隨意性，如果行政職權(quán)行使不當(dāng)，就會引發(fā)矛盾糾紛。同時，因欠缺有效的行政監(jiān)督措施，有些行政機(jī)關(guān)甚至違法行政，侵犯人民群眾的合法權(quán)益。因此，要不斷完善土地征收法律制度，規(guī)范土地征收行政行為。

切實規(guī)范集體土地征收征用制度

我國現(xiàn)行征地制度是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，其基本特征是政府的壟斷性和低價補(bǔ)償。全國人大十屆二次會議堅持以人為本的理念，以維護(hù)、保障農(nóng)民權(quán)益為基本宗旨，對原《憲法》第十條第三款國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，修改為國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，給予補(bǔ)償。這一重要修改，既確定了國家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國家實施征收征用必須遵循目的正當(dāng)性（公共利益）、程序正當(dāng)性（依據(jù)法律規(guī)定）和必須給予被征收人、被征用人補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。這對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范國家權(quán)力具有重大意義。

要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)

在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

要科學(xué)界定公共利益

公共利益是一個抽象概念，人們可以從自身的立場出發(fā)給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會經(jīng)濟(jì)活動的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用（社會福利）最大（帕累托最適度）問題，并提出了資源分配的效率問題，即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問題。筆者認(rèn)為，作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)民集體土地在以公共利益需要為理由被征收、征用時，其目的即所謂的公共利益，必須滿足以下三個條件：

1、土地使用方向具有鮮明的社會性特點，不以贏利為目的，一般以社會公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；

2、項目受益人是社會絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點；

3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群（諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等）的立場，允許其中部分人可以公共利益的名義征收、征用農(nóng)民集體土地。

由于公共利益概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對公共利益的范圍未作出明確界定，這為任意解釋公共利益、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)公共利益是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對公共利益的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、軍事需要；2、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；3、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。公共利益具有動態(tài)性，為如何把握公共利益帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認(rèn)的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其公共利益之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

要規(guī)范政府的征地行為

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對公共利益的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，擬采取如下措施：

1、嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力。首先，應(yīng)厘清征收、征用的界限。所謂征收就是財產(chǎn)所有權(quán)的變更，集體土地變更為國有。所謂征用就是財產(chǎn)使用權(quán)一時的變更，集體土地一時為國家所用，使用到期后歸還集體農(nóng)民，其所有權(quán)始終未變。其次，對集體土地不論是征收還是征用，必須符合法定的公共利益的涵義及其適用范圍。最近，國土資源部作出了土地管理部門實行垂直管理的決定，可以說這是限制地方政府征地權(quán)力的一項重要措施。

2、強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因公共利益需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。

3、弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。