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產(chǎn)生工程款拖欠和工程款久欠不決的主要原因

表面上看，建設(shè)單位拖欠工程款主要原因可歸結(jié)為三點：一是建設(shè)資金不足，工程預(yù)算不準(zhǔn)確；二是工程啟動后原材料漲價或原設(shè)計方案變更，造成預(yù)算追加，引發(fā)雙方矛盾未決；三是工程決算審計時間太長，有的拖延兩年之久。從深層次分析，產(chǎn)生工程款拖欠及久拖不決的原因比較復(fù)雜，我們認(rèn)為主要可歸結(jié)為以下四個方面。

(一)建筑市場供求失衡是拖欠工程款產(chǎn)生的基礎(chǔ)

建筑業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，生產(chǎn)領(lǐng)域廣闊，在大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)中容納了大量的就業(yè)人員。隨著二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并軌，在城鄉(xiāng)勞動力市場走向統(tǒng)一的過程中，農(nóng)村建筑隊伍異軍突起，全國建筑業(yè)勞務(wù)隊伍迅速擴大出現(xiàn)嚴(yán)重膨脹，行業(yè)規(guī)模超量發(fā)展、組織結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致生產(chǎn)能力明顯過剩。此外，改革開放以來，大規(guī)模建設(shè)的投資主體、資金來源、投資方式、融資渠道等都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，在固定資產(chǎn)投資規(guī)模中，國家財政部分已由主體地位下降到不足10%，但人們對發(fā)展的要求又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)有的投資能力，使得資金不足的問題更顯突出，尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自有資金普遍缺乏，其項目投資70%來源于銀行貸款，絕大多數(shù)工程項目資金到不了位。建筑施工隊伍增長遠(yuǎn)大于建設(shè)工程項目數(shù)量的增長，而建設(shè)投資又遠(yuǎn)跟不上建設(shè)項目數(shù)量的發(fā)展，導(dǎo)致建筑市場激烈無序甚至惡性的競爭。為了生存，施工企業(yè)饑不擇食，面對墊資、壓價，明知陷阱也往里跳，由此又使得建筑市場中的業(yè)主們受利益驅(qū)動，萌發(fā)了不欠白不欠的不健康心態(tài)，導(dǎo)致市場主體——建設(shè)單位和施工企業(yè)之間的不平等交易。

(二)社會信用體系不健全是工程款拖欠成風(fēng)的根本

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟和法制經(jīng)濟，社會運行的基礎(chǔ)之一就是信用體系。我國市場經(jīng)濟發(fā)育尚不充分，信用法規(guī)不健全，信用檔案、信用征信、工程擔(dān)保等一系列信用制度遠(yuǎn)未建立，往往由于守信者沒有得到應(yīng)有的收益和相應(yīng)的鼓勵，失信者得到了不應(yīng)得到的收益甚至暴利而沒有受到應(yīng)有的譴責(zé)和處罰，客觀上形成了對市場行為的不良誘導(dǎo)。從建設(shè)單位情況看，信用意識普遍淡漠，信用缺失行為盛行。有的建設(shè)單位不按照基建程序辦事，在建設(shè)資金不足的情況下，超投資申報項目，無資金先上項目，減少資金上大項目，概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算，給工程項目留下很大的資金缺口。有的建設(shè)項目投資者受利益驅(qū)動，把拖欠工程款作為一種經(jīng)營手段、生財之道，不講信用、不守合同，就是有錢也理直氣壯地拖欠工程款。從施工隊伍情況看，建筑企業(yè)尤其是國有大中型建筑企業(yè)普遍缺乏信用風(fēng)險防范意識，對被拖欠的應(yīng)收賬款視而不見，只滿足于能夠攬到工程，因此在承攬工程中往往忽視信用風(fēng)險，上當(dāng)受騙。

(三)行業(yè)市場法制環(huán)境不完善是拖欠工程款成風(fēng)的關(guān)鍵

隨著建筑業(yè)發(fā)展和投資主體多元化，我國建筑市場的主導(dǎo)已經(jīng)由過去施工企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位，但是有關(guān)法規(guī)相對滯后，很難約束建設(shè)單位的行為。如《建筑法》規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)履行合同約定及時撥付工程款，卻缺少對工程竣工決算的期限、方式等規(guī)定和業(yè)主違約責(zé)任條款，使施工合同有關(guān)條款的訂立缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)和法律保障。一些工程款的合同糾紛難以判定，造成合同雙方在履行合同中發(fā)生的糾紛長期得不到解決。又如《招投標(biāo)法》雖出臺已久，但尚無實施辦法，嚴(yán)格操作仍有困難。再如我國《刑法》缺少對惡意拖欠造成嚴(yán)重后果的債務(wù)人追究刑事責(zé)任的條款，致使惡意拖欠行為一再得逞。

對于國家和有關(guān)主管部門已經(jīng)出臺的一系列建筑市場法規(guī)，有法不依、監(jiān)控不嚴(yán)、執(zhí)法力度不足的現(xiàn)象普遍存在。近年來，面對開發(fā)商的惡意欠款，施工企業(yè)紛紛拿起法律武器，可結(jié)果往往贏官司難，勝了官司執(zhí)行更難。這種情況在農(nóng)民工依法起訴企業(yè)欠薪案件中也屢見不鮮，受侵害者的合法權(quán)益最終得不到法律的維護，使得不守信者更加有恃無恐。

簡言之，一方面市場主體為追求各自的經(jīng)濟利益淡薄法律，一方面市場監(jiān)管不力，對有悖規(guī)則的市場行為缺少必要的法律手段制約。多年來這種民不究法不辦的狀態(tài)，致使拖欠者堂而皇之，被拖欠者敢怒而不敢言，拖欠工程款現(xiàn)象在建筑市場愈演愈烈。

(四)政府拖欠行為是治理拖欠問題的主要障礙

目前我國建筑業(yè)項目法人體制不健全，建設(shè)項目法人對項目及資金的籌劃、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營的責(zé)任和投資風(fēng)險責(zé)任并未得到完全落實，對建設(shè)項目法人行為缺乏必要的約束。特別是政府工程投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用一體化，政府的市場行為幾乎不受任何制約，致使一些地方政府在資金不落實或存在大量資金缺口的情況下，依仗權(quán)力進行項目建設(shè)導(dǎo)致拖欠款。由于對政府工程缺乏有效的市場監(jiān)督和約束，加之建筑企業(yè)與政府之間沒有建立平等的市場主體關(guān)系，無論資金是否到位，企業(yè)都要把工程當(dāng)作政治任務(wù)完成，墊資也得干，結(jié)果多數(shù)建設(shè)項目都有大量的拖欠款產(chǎn)生。政府拖欠工程款給施工企業(yè)造成的危害絕不僅僅在于拖欠數(shù)額本身，還在于助長了建筑市場拖欠之風(fēng)蔓延，增加了治理的難度，尤其使政府治理拖欠的重拳難出，重錘難下。