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一、尋租問(wèn)題

與招標(biāo)拍賣出讓方式相比，協(xié)議出讓方式的成本較低，但是由于其運(yùn)作過(guò)程脫離了市場(chǎng)，實(shí)際上只有少數(shù)開發(fā)商能夠有機(jī)會(huì)與出讓方進(jìn)行協(xié)商，而且，這種協(xié)商通常是在“暗箱”條件下進(jìn)行的。很多不具有相關(guān)信息的開發(fā)商被排斥在競(jìng)爭(zhēng)之外。競(jìng)爭(zhēng)性和公開性的缺乏會(huì)造成土地出讓價(jià)格低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，這兩種價(jià)格的差額就形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“租”。從追求自身利益最大化的開發(fā)商來(lái)看，在獲得土地使用權(quán)所支付的行政價(jià)格之外再支付一筆小于這個(gè)租金的價(jià)格來(lái)獲取超額利潤(rùn)是十分劃算的。而在某些掌握土地出讓權(quán)的官員看來(lái)，奉公守法所得到的利益與從開發(fā)商那里拿到的額外的租金相比是微不足道的。努力維護(hù)土地使用權(quán)出讓價(jià)格，保護(hù)國(guó)家利益反倒成了非常不明智的舉動(dòng)。相反，努力壓低價(jià)格以爭(zhēng)取更多的租金對(duì)他們來(lái)講具有相當(dāng)大的激勵(lì)。巨大的經(jīng)濟(jì)利益使貪官和開發(fā)商相互勾結(jié)，瓜分國(guó)有土地收益。

從城市土地出讓市場(chǎng)的情況來(lái)看，尋租行為主要有三種方式：(1)地方政府的尋租，地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)國(guó)家和地方利益發(fā)生沖突，必然會(huì)竭力維護(hù)地方的利益，如土地出讓金是各級(jí)政府的重要財(cái)源，一方面地方政府將過(guò)多的公共設(shè)施成本攤?cè)说貎r(jià);另一方面又為照顧地方企業(yè)，吸引外資大搞優(yōu)惠批租土地，致使國(guó)家財(cái)富大量流失，地方政府可以利用土地出讓金的實(shí)際支配權(quán)與國(guó)家尋租。(2)政府各部門間的尋租活動(dòng)，土地的批租使土地資源形成了潛在巨大的收益，因此越權(quán)批地、多頭批地，隨意變革土地用途性質(zhì)的現(xiàn)象屢禁不止，并且形式和手段也日益多樣化。(3)開發(fā)公司和政府的尋租，由于巨大的利益和缺乏有效的約束機(jī)制，權(quán)錢交易屢屢發(fā)生。某些政府官員在出讓土地時(shí)，憑借自己的權(quán)力以損失國(guó)家利益為代價(jià)牟取高額回報(bào)。而開發(fā)公司通過(guò)行賄，也可以以低價(jià)獲得“關(guān)系地”和“人情地”，等等。

尋租給社會(huì)帶來(lái)的損失是顯而易見的。首先，尋租是一種非生產(chǎn)性的活動(dòng)，會(huì)造成社會(huì)福利損失。超額利潤(rùn)吸引著大量的開發(fā)商進(jìn)入市場(chǎng)，開發(fā)商之間會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。由于最終的獲勝者只有一家，大量的社會(huì)財(cái)富在競(jìng)爭(zhēng)中作為開發(fā)商的“公關(guān)”費(fèi)用被官員消費(fèi)掉了，產(chǎn)生了巨大的資源浪費(fèi)。其次，尋租現(xiàn)象的蔓延擾亂了正常的市場(chǎng)秩序。通過(guò)正常渠道參與土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的開發(fā)商在尋租的過(guò)程中面臨非常嚴(yán)酷的選擇：要么同流合污，要么被擠出市場(chǎng)。市場(chǎng)秩序的擾亂給我國(guó)土地使用權(quán)出讓制度帶來(lái)了重大的沖擊。再其次，尋租現(xiàn)象扭曲了資源配置。官員為了獲得租金，爭(zhēng)先恐后地將土地出讓。這將嚴(yán)重危害我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。低廉的土地行政價(jià)格使價(jià)格杠桿在土地出讓過(guò)程中失效，使得資源配置扭曲，脫離了社會(huì)的合意水平，造成福利損失。最后，從政治角度上看，尋租現(xiàn)象損害了土地出讓的法律基礎(chǔ)，降低了群眾對(duì)政府的信任程度，損害了國(guó)家、人民的經(jīng)濟(jì)利益，不利于社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。

二、土地收益流失

除了尋租現(xiàn)象造成的國(guó)家利益受損外，各地方政府為吸引投資，競(jìng)相壓價(jià)，廉價(jià)出讓土地使用權(quán)，也造成了國(guó)家土地收益大幅減少。在2001年底召開的中國(guó)地價(jià)高級(jí)論壇上，全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)委員王*進(jìn)稱：“有專家估計(jì)，每年國(guó)有土地資產(chǎn)流失約100億元。我認(rèn)為這個(gè)數(shù)字是非常保守的，粗算一下，流失的數(shù)字應(yīng)該是幾百億元至幾千億元?！?/p>

事實(shí)上，在綜合投資環(huán)境比較好的地區(qū)，存在大量開發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)的情況下，政府不必壓價(jià)出讓土地使用權(quán)。而在不具備開發(fā)條件，或者存在大量地方政府為爭(zhēng)奪少數(shù)開發(fā)商而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的情況下，依靠壓價(jià)來(lái)招攬開發(fā)商投資是一種比較便利的手段，與低價(jià)格相配套的往往是一系列的政策優(yōu)惠。這種降價(jià)出讓并不是價(jià)格在市場(chǎng)中起到了調(diào)節(jié)作用，而是由政府的效用函數(shù)和土地出讓本身追求的效用函數(shù)不一致造成的。土地出讓由于尋租現(xiàn)象的蔓延成了政府?dāng)控?cái)?shù)氖侄?，吸引投資的數(shù)額成了考核官員政績(jī)的重要指標(biāo)，這使得大量開發(fā)條件不好，甚至不具備開發(fā)條件的土地參與競(jìng)爭(zhēng)，人為造成用地的買方市場(chǎng)。擾亂了土地市場(chǎng)秩序，致使國(guó)有、集體土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失，危害農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全，破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。