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一、創(chuàng)設(shè)新型永佃權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)及可行性

新型永佃權(quán)是在承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一項新權(quán)利，它在我國有著現(xiàn)實基礎(chǔ)及可行性。

（一）政策基礎(chǔ)

我國《土地管理法》規(guī)定：土地歸全民所有或集體所有。而國家和集體不能直接利用土地，必須通過農(nóng)民來實現(xiàn)土地價值及增值，所以在堅持土地公有制前提下，在國家所有的土地上設(shè)立科學(xué)的用益物權(quán)－－新型永佃權(quán)是一種較好的選擇。1993年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中提倡承包期內(nèi)實行增人不增地，減人不減地的辦法；十五屆三中全會通過的決議中提出土地承包關(guān)系三十年不變、三十年以后也沒有必要再變，為土地新型永佃權(quán)化奠定了堅實的政策基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實需要

1．土地資源優(yōu)化配置的需要。土地資源的優(yōu)化配置需要土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)化。土地權(quán)利的期限、廣度和確定性是影響農(nóng)民是否對土地進行長期投資的關(guān)鍵因素。黨的十五屆三中全會通過的決定明確指出：土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能引導(dǎo)農(nóng)民珍惜土地，增加投入，增肥地力，逐步提高產(chǎn)出率；才能解除農(nóng)民的后顧之憂，保持農(nóng)村穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)化后，可使農(nóng)民增加對土地長期投入，還將有利于土地承包權(quán)商品化，促進土地流轉(zhuǎn)市場的形成，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2．符合農(nóng)民意愿。農(nóng)民希望獲得穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)。盡管近年來出現(xiàn)大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，但農(nóng)民對土地的依賴性仍較強，他們迫切需要來自產(chǎn)權(quán)的支持以保護自己的土地權(quán)益，同時也需要良好的預(yù)期為農(nóng)業(yè)進行長遠投資。

（三）與土地承包經(jīng)營權(quán)天然的相似性

（1）從特征上看，二者都是存在于他人土地上的用益權(quán)，均以耕種或畜牧為基礎(chǔ)，均因支付佃租（糧食上交任務(wù)）而成立。（2）從內(nèi)容上看，永佃權(quán)人的權(quán)利有占有、使用、收益、處分權(quán)等，包含了我國土地承包人的權(quán)利；永佃權(quán)人和土地承包人的義務(wù)均包括支付租金、維持地力、恢復(fù)土地原狀等義務(wù)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制盡管仍有缺陷，但其推行20多年來給廣大農(nóng)民帶來了實實在在的好處，因而與此有較大相似性的新型永佃權(quán)制度將易為廣大農(nóng)民所接受。

（四）變革成本小

按現(xiàn)有人口平分或按第二輪土地承包的格局，直接在農(nóng)民承包的土地上設(shè)立永佃權(quán)，就是把現(xiàn)在承諾給農(nóng)民的30年土地使用權(quán)改為永久性，并給予土地處分權(quán)即可。同時考慮一些地區(qū)在實行增人不增地、減人不減地辦法的這幾年中出現(xiàn)的土地占有不均衡狀態(tài)，采取一些相對比較公平的措施進行局部調(diào)整。

二、創(chuàng)設(shè)新型永佃權(quán)的積極意義

創(chuàng)設(shè)新型永佃權(quán)將是解決目前一系列農(nóng)村發(fā)展問題的有效途徑，不僅對穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性有很大促進；也會對其他方面如制約公共權(quán)力、遏制腐敗等有明顯影響。

（一）有利于穩(wěn)定農(nóng)民長遠預(yù)期，進一步刺激發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

賦予農(nóng)民新型永佃權(quán)不僅提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也是目前能夠做的對農(nóng)民預(yù)期的最大穩(wěn)定和權(quán)利的最大程度保護（趙立秋，2006）。新型永佃權(quán)能直接刺激勞動效率和生產(chǎn)效率的提高，土地也逐漸被看作是一項可投資的財產(chǎn)資本。農(nóng)民一旦擁有了土地的長期使用權(quán)與收益權(quán)，對其土地上勞動的收益就有長遠預(yù)期，就會既注重短期收益又兼顧長遠利益，既重用地又重養(yǎng)地。所以，賦予農(nóng)民新型永佃權(quán)后，會提高他們進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)新的積極性，也會加大對土地的科技和資本投入，并以長遠利益為著眼點，對土地采取保護措施，保證土地的可持續(xù)利用，不至于因短期利益而對土地進行掠奪性耕種。

（二）有利于保護農(nóng)民合法權(quán)益，遏制權(quán)力腐敗

新型永佃權(quán)相比于原來債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)，可得到法律上更有效的保護，它將是對來自公共權(quán)力侵犯的有效對抗。農(nóng)民獲得土地新型永佃權(quán)后，村集體領(lǐng)導(dǎo)便失去了以各種借口干擾農(nóng)民行使土地權(quán)利的基礎(chǔ)，可有效消除村干部在原來土地承包、分配過程中的腐敗。

（三）有利于加速農(nóng)村發(fā)展

實現(xiàn)效率與公平的結(jié)合農(nóng)民獲得土地新型永佃權(quán)后，便可向銀行做抵押以獲得貸款、用作投資，徹底改革當(dāng)前農(nóng)村金融信貸服務(wù)的缺乏狀況，加速農(nóng)村的資金融通，解決農(nóng)村發(fā)展的資金瓶頸，為農(nóng)村發(fā)展提供更好的環(huán)境。農(nóng)民通過對土地的占有，相當(dāng)于憑空擁有了一份原始積累，可在我國的不斷發(fā)展中合理分得發(fā)展的利益，也是我們改革尋求的公平化目標(biāo)的實質(zhì)體現(xiàn)，是效率與公平的有機結(jié)合。

（四）有利于實現(xiàn)土地資源和人力資源的雙重優(yōu)化配置

市場經(jīng)濟配置土地資源的一個極為重要的前提就是土地資源必須能夠流動。農(nóng)民獲得土地新型永佃權(quán)后，擁有了對土地的合法處分權(quán)，更加有利于實現(xiàn)土地資源的市場化配置。

通過市場的自動調(diào)節(jié)，土地資源會流向利用效率高的人手中，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地的利用率和生產(chǎn)率。不擅長種地的人將逐步讓出其土地的使用權(quán)并獲得現(xiàn)金，從事別的職業(yè)，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到其他行業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)人力資源和土地資源的雙重優(yōu)化配置。

（五）有利于農(nóng)民脫離土地的束縛，加速我國的城市化和工業(yè)化進程

城市化和工業(yè)化是現(xiàn)代化最明顯的標(biāo)記，我國要實現(xiàn)現(xiàn)代化就要加速城市化和工業(yè)化進程。土地新型永佃權(quán)有助于城市化和工業(yè)化的進程。無地耕種的農(nóng)民除非比有地耕種的農(nóng)民對土地的利用效率更高，他們一般無法替代或排擠有地耕種的農(nóng)民，而是轉(zhuǎn)向城市尋找非農(nóng)就業(yè)機會。這就為工業(yè)提供大量低成本的勞動力，有力地促進了工業(yè)化和城市化的進程，也減少了人口對土地的壓力。

實行新型永佃權(quán)制度后，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)狀也將有很大的改觀，農(nóng)民在更加完善的產(chǎn)權(quán)保護和激勵下，將加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動投入和其他資源投入，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，并進而增加收入，也將給整個農(nóng)村社會帶來巨大的外溢效應(yīng)，有利于加快城市化進程。

三、新型永佃權(quán)制度的設(shè)計方案

（一）主體

新型永佃權(quán)的主體應(yīng)是一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，在當(dāng)前土地仍為農(nóng)民安家立業(yè)之本的情況下可適當(dāng)限制。

（二）客體

新型永佃權(quán)的客體是國家所有的一切農(nóng)業(yè)用地，如耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。

（三）期限及用途

新型永佃權(quán)應(yīng)為無期限的權(quán)利，且只限于農(nóng)業(yè)用途，禁止當(dāng)事人改變用途。

（四）取得

新型永佃權(quán)的取得應(yīng)分原始取得（以永佃權(quán)合同取得，稱為初始永佃權(quán)）和繼受取得（繼承、依法轉(zhuǎn)讓得到等），并作物權(quán)登記。

（五）內(nèi)容。

（1）如果農(nóng)民要放棄對土地的初始永佃權(quán)，只能將這種永佃權(quán)出售給國家（可由省級政府代理）。拋荒土地三年以上者可視為自動放棄初始永佃權(quán)，土地由國家無償收回（白永秀等，2005）。

（2）已獲得穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民將土地初始永佃權(quán)出售給國家時，國家為這些農(nóng)民在現(xiàn)代社會保障體系中建立帳戶，將應(yīng)付給農(nóng)民的款項直接轉(zhuǎn)入所建立的社會保障帳戶。

（3）國家將收回永佃權(quán)的土地通過土地整理后，再將永佃權(quán)出售給農(nóng)民或其他經(jīng)濟主體，出售土地永佃權(quán)時可根據(jù)各地的不同情況設(shè)置上下限（設(shè)置上限的目的是防止土地過分集中，設(shè)置下限的目的是為了實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營）。

（4）從國家購得的永佃權(quán)可稱為二級永佃權(quán)，建立土地二級永佃權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，允許土地二級永佃權(quán)的自由買賣，實現(xiàn)土地資源的市場配置。但設(shè)置農(nóng)戶擁有土地的上限，這一上限可隨城市化水平的提高而逐步提高。

（5）新型永佃權(quán)人有支付佃租的義務(wù)，不得改變土地用途，在轉(zhuǎn)讓土地二級永佃權(quán)時，應(yīng)保證受讓人為愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位或個人。

（6）消失。新型永佃權(quán)消失的法律事實有：新型永佃權(quán)人拋棄，棄耕達一定期限，隨意改變土地用途或未依約支付佃租達一定期限，轉(zhuǎn)讓；國家征用等。

四、新型永佃權(quán)可能產(chǎn)生的弊端及控制

（一）土地的社會保障功能問題

一些學(xué)者認為，在當(dāng)前我國社會保障制度還不可能覆蓋農(nóng)村9億人口，而且短期內(nèi)也不可能解決大量農(nóng)民進入城市就業(yè)問題的情況下，土地的分配已經(jīng)超越了目前的生產(chǎn)功能，負有給9億農(nóng)民提供最基本社會保障和就業(yè)的福利化分配功能，因此絕對不能使土地自由流通，因為這樣可能會使一部分人失去生存保障。

對此，我們可對新型永佃權(quán)進行一些附加設(shè)計，以應(yīng)付某些地區(qū)可能出現(xiàn)的情況。針對新型二級永佃權(quán)將產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)，我們可借鑒兩田制的分割法，把每個人的土地分成兩部分：一部分叫口糧田，不能賣掉，可以出租；另一部分叫投資田，完全用于投資目的，可完全充分流動，也就是新型二級永佃權(quán)可轉(zhuǎn)移、也可買賣。該做法既可控制土地的流動速度，保證不會因土地流動過快而使一些農(nóng)民完全失去土地成為流民；也可保證農(nóng)民生存不會出現(xiàn)問題，完全可保障他們最基本的生活條件。還可從法律上強制那些未進入城市經(jīng)濟系統(tǒng)（特別是城市社會保障系統(tǒng)）的農(nóng)戶必須擁有一定面積的口糧田，并不得通過土地市場交易讓渡給大農(nóng)戶。

（二）對工業(yè)化、城市化的制約問題

有些學(xué)者認為，當(dāng)前是我國加速城市化和工業(yè)化的關(guān)鍵時期，不管是城市擴張還是投資建廠，都需要大量的土地，而且當(dāng)前我國吸引的外資企業(yè)中有一大部分是因為我國地租較低且便于獲得而來投資的，萬一給予農(nóng)民土地處分權(quán)后，農(nóng)民獲得了談判的主體地位，土地征用將變得困難，可能會影響到我國城市化和工業(yè)化速度。

對此觀點，我們可對農(nóng)民土地的新型永佃權(quán)進行一定的限制，新型永佃權(quán)并不能排斥國家基于公共利益對土地的征用。可以立法規(guī)定對確實是出于重大公共利益的土地征用，國家有最終的定價權(quán)，但價格仍然要以市場價格為基礎(chǔ)，并確保得到公平的評估。