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“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，是今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議的主題之一。會議強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議也再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題始終受到高度重視。

重農(nóng)固本，是安民之基。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)狀，農(nóng)村改革迫在眉睫，并提上日程。在農(nóng)村改革中，土地制度改革是核心與關(guān)鍵。近年來，隨著全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，中央及有關(guān)部門也密集發(fā)文，彰顯新一輪土改漸進(jìn)邏輯。

一、分離經(jīng)營權(quán)落實(shí)土地確權(quán)工作

推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。

界面新聞通過梳理發(fā)現(xiàn)，十多年來國家陸續(xù)出臺了不少關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和政策文件。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，特別是農(nóng)村大量勞動力轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快。截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到68%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的核心是保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是家庭承包經(jīng)營制度的延伸和發(fā)展。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置，緩解人地矛盾，提高勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。

隨著土地流轉(zhuǎn)不斷加速，國家也在全面推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2015年和2016年中央1號文件也對此作出部署安排。

農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有關(guān)工作的通知》，要求進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前全國已有22個(gè)省份、2400多個(gè)縣、2.6萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、43.8萬個(gè)村開展了此項(xiàng)工作。

土地確權(quán)是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。只有通過確權(quán)頒證，才能確定土地對應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能展開其他各項(xiàng)改革工作。

二、“三權(quán)分置”推動農(nóng)地經(jīng)營制度改革

改革開放之初，中國實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。隨著土地流轉(zhuǎn)的逐步推進(jìn)，土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，和所有權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局逐漸形成。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求明確集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。這為構(gòu)建農(nóng)村人地分離格局下的農(nóng)地權(quán)利體系，為農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了制度基礎(chǔ)。

此舉被稱為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。這也是中央再次以文件的形式，對“三權(quán)分置”予以確認(rèn)。十八屆三中、五中全會，為適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)趨勢，“三權(quán)分置”就被確定為中國農(nóng)村土改的路徑。

對于“三權(quán)分置”在現(xiàn)階段的必要性，土地問題研究專家、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英認(rèn)為，“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度安排就是要建立一套適應(yīng)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移、人地分離，以小農(nóng)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變背景下的土地權(quán)利體系，為中國的城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可持續(xù)的制度基礎(chǔ)。

要細(xì)化和落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”辦法，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體?！叭龣?quán)分置”作為一段時(shí)期內(nèi)中國農(nóng)地經(jīng)營制度改革的方向，將會繼續(xù)深入全面推進(jìn)。

三、試點(diǎn)先行“三塊地”改革繼續(xù)推進(jìn)

中國土地制度改革還有一個(gè)重要的嘗試是“三塊地”改革。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取33個(gè)縣(市)行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，在2017年12月31日以前試行。這標(biāo)志著，農(nóng)村“三塊地”改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。

農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署會議召開，并建立了共同推進(jìn)試點(diǎn)的工作機(jī)制。農(nóng)村土地制度改革再次拉開大幕，試點(diǎn)工作正式進(jìn)入啟動實(shí)施階段。

在國土部組織召開的進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)部署會議上，農(nóng)村土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革分別從先前的3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)、15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在原15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

但“三塊地”試點(diǎn)改革，也引發(fā)了爭論。試點(diǎn)“單兵推進(jìn)”、“封閉運(yùn)行”，試點(diǎn)分布“分散、分割”等安排，減弱了改革成效和城鄉(xiāng)要素整合的可能性。同時(shí)，試點(diǎn)范圍小，經(jīng)驗(yàn)沒有總結(jié)推廣，對農(nóng)村土地進(jìn)入市場還有很多的限制，使得改革步伐較慢。

“三塊地”改革應(yīng)該是相互依存的，但現(xiàn)在是分割的。他建議，應(yīng)盡快調(diào)整試點(diǎn)方案，把“三塊地”改革中目前相互割裂的各類試點(diǎn)，調(diào)整為三位一體、城鄉(xiāng)互動的改革試點(diǎn);把縮小征地范圍與集體土地入市結(jié)合起來，并賦予城鄉(xiāng)土地同等權(quán)能。目前，試點(diǎn)改革只剩下一年的時(shí)間，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要統(tǒng)籌推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，其進(jìn)度和力度或會有所推進(jìn)。

現(xiàn)行土地制度改革的方向是使市場在土地資源的配置中起決定性作用，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。改革土地制度，建立或開放土地市場，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，將極大地釋放土地資源的優(yōu)化配置效應(yīng)，成為推動經(jīng)濟(jì)增長和改善國民福利水平的重要?jiǎng)恿Α５@然，市場機(jī)制的引入或還要一段過渡期。