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土地征用是政府施行并關(guān)系到我國九億農(nóng)民的切身利益的一項(xiàng)行政行為。當(dāng)前，隨著生產(chǎn)要素的集聚與城市的不斷擴(kuò)容，這在一定程度上導(dǎo)致了土地征用過程中諸如制度設(shè)計(jì)有失公平、公共利益界定模糊、土地征用正當(dāng)程序缺失、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等弊端的大量存在。本文試圖從這些方面分析土地征用制度的不足并提出對(duì)應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵字：土地征用；公共利益；補(bǔ)償機(jī)制

一、我國土地征用制度的世紀(jì)變遷

財(cái)產(chǎn)征用是行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序。它的一個(gè)重要組成內(nèi)容即為土地征用，我國當(dāng)前的土地征用制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的。

憲法是一個(gè)國家發(fā)展進(jìn)程的縮影，社會(huì)的變遷首先以不同的形式反映到憲法，使憲法具有歷史與時(shí)代的特征。從憲法層次上看，自新中國成立以來，我國先后誕生了四部憲法，即54年、75年、78年、82年四部憲法，每部憲法都規(guī)定了財(cái)產(chǎn)征用制度，反映出我國土地征用制度從一個(gè)由產(chǎn)生到不斷發(fā)展健全的實(shí)踐演變過程，同時(shí)也確立了財(cái)產(chǎn)征用的憲法規(guī)范。1954年憲法規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。1975年憲法與前部憲法相比沒有大的差別，僅在相同條款刪去為了公共利益的需要9個(gè)字。1978年憲法差別稍大一些，與前部憲法相比，主要是在相同條款刪去了城鄉(xiāng)和其他生產(chǎn)資料9個(gè)字。1982年憲法與前部憲法相比，增加了為了公共利益的需要9個(gè)字，恢復(fù)了1954年的提法，但又刪去了的條件征購或者收歸國有共11個(gè)字。2004年3月14日，由十屆人大二次會(huì)議通過的《憲法修正案》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這次修正案最明顯的舉動(dòng)之一就是提出了土地有償使用，這較前部憲法及修正案有了巨大的進(jìn)步。然而，令人遺憾的是，現(xiàn)行憲法在明確授予政府征用權(quán)的同時(shí)，沒有為政府征用權(quán)設(shè)置范圍、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致征用在事實(shí)上的不受控制，這顯然不符合社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求。

二、我國土地征用制度的現(xiàn)狀及存在的主要問題

制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間究竟存在何種關(guān)系？林毅夫認(rèn)為：制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著清晰的雙向關(guān)系：一方面，制度會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和進(jìn)程；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以而且確實(shí)經(jīng)常導(dǎo)致制度變遷。我國現(xiàn)行土地征用制度就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下起過積極的作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的日益深化，原有土地征用制度的賴依生存的基礎(chǔ)逐漸在蛻變，從而導(dǎo)致原有制度設(shè)計(jì)與實(shí)施中的弊端顯現(xiàn)化，并開始制約和影響我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)步增長。

（一）制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)思想有失公平。諾斯認(rèn)為：制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。他認(rèn)為，制度就是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。一項(xiàng)好的制度安排，其最基本的功能是節(jié)約，即讓一個(gè)或更多的經(jīng)濟(jì)人增進(jìn)自身的福利而不使其他人的福利減少，或讓經(jīng)濟(jì)人在他們的預(yù)算約束下達(dá)到更高的目標(biāo)水平。但是，在我國土地征用制度的設(shè)計(jì)理念中，存在一個(gè)明顯以犧牲農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。這是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和當(dāng)時(shí)的國情所決定的，在整個(gè)社會(huì)就像一個(gè)大工廠的年代，由于資本投入的先天不足，發(fā)展經(jīng)濟(jì)只能靠農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，從內(nèi)部來實(shí)現(xiàn)資本積累。這種指導(dǎo)思想下所設(shè)置的制度安排，在建國后的一段時(shí)期內(nèi)適應(yīng)并促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是重工業(yè)的快速崛起。但是，這種強(qiáng)制性的制度安排也決定了土地征用制度實(shí)施中雙方權(quán)利義務(wù)的嚴(yán)重不對(duì)稱，農(nóng)民處在游戲規(guī)則不利一方，承受了巨大的制度成本，并嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增長。