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[摘要]我國(guó)《行政復(fù)議法》對(duì)調(diào)解沒(méi)有具體規(guī)定，但實(shí)踐中適用調(diào)解比較普遍，行政復(fù)議能否適用調(diào)解是當(dāng)前行政法理論迫切需要研究的問(wèn)題，本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，從分析公權(quán)不可處分的理論缺陷入手，面向?qū)嵺`，回應(yīng)實(shí)踐，突顯行政法服務(wù)與合作的特質(zhì)，以行政自由裁量為法理支撐，以化解行政爭(zhēng)議為行政復(fù)議的目的目的，將調(diào)解引入行政復(fù)議程序。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議調(diào)解自由裁量權(quán)化解爭(zhēng)議

行政復(fù)議是否適用調(diào)解，這既是法學(xué)理論問(wèn)題，又是實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)行政復(fù)議法對(duì)調(diào)解沒(méi)有作規(guī)定，行政法學(xué)界通常將不適用調(diào)解作為行政復(fù)議的一項(xiàng)原則。[1]確切地說(shuō)，我國(guó)行政復(fù)議理論和立法是不承認(rèn)行政復(fù)議調(diào)解制度的。但是，《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，務(wù)實(shí)界對(duì)行政復(fù)議案件的處理非但沒(méi)有一概以復(fù)議決定形式結(jié)案，相反，30%左右的行政復(fù)議案件是以申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)而結(jié)案，甚至有的地方高達(dá)80%。撤回復(fù)議申請(qǐng)基本上都是協(xié)調(diào)、調(diào)解的結(jié)果，可以說(shuō)，行政復(fù)議適用調(diào)解已經(jīng)成了一個(gè)公開(kāi)的秘密，同時(shí)也是有效化解行政爭(zhēng)議的好辦法。行政復(fù)議調(diào)解不僅是行政法理論不可回避的一個(gè)問(wèn)題，而且也是當(dāng)今行政復(fù)議實(shí)踐呼喚解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從理論與實(shí)踐結(jié)合上深入研究這一問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)行政復(fù)議制度，有效發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，無(wú)疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政復(fù)議是否適用調(diào)解的法理分析

我國(guó)行政復(fù)議制度是伴隨20世紀(jì)80年代行政法學(xué)的興起而逐步建立起來(lái)的一項(xiàng)救濟(jì)制度。按通說(shuō)，行政復(fù)議是指公民、法人和其他組織以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益為由，依法向有復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，受理申請(qǐng)的復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)σ馉?zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的活動(dòng)。[2]行政復(fù)議與行政訴訟都是解決行政爭(zhēng)議的法定渠道，二者既有區(qū)別，又有密切聯(lián)系。行政復(fù)議與行政訴訟在審查對(duì)象上都針對(duì)具體行政行為的合法性，對(duì)公權(quán)力的行使實(shí)行監(jiān)督，防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

由于行政復(fù)議與行政訴訟都是對(duì)公權(quán)的監(jiān)督，因而公權(quán)不可處分便成了處理行政爭(zhēng)議案件不適用調(diào)解的法理支撐。在我國(guó)，最早作出有關(guān)處理行政爭(zhēng)議不得調(diào)解規(guī)定的，是1985年最高人民法院在《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》所作出的，通知指出：審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確，不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問(wèn)題，因此，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決。1987年最高人民法院在《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法(試行)〉的若干問(wèn)題的解答》中，再次就不適用調(diào)解明確作了規(guī)定;1989年頒布的《行政訴訟法》正式確立行政訴訟不適用調(diào)解的原則。至此，理論界也沒(méi)有過(guò)多爭(zhēng)論，認(rèn)同立法，承認(rèn)行政訴訟不適用調(diào)解。一些教科書甚至把行政訴訟不適用調(diào)解作為行政訴訟的特殊原則之一。[3]受《行政訴訟法》的影響，1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布，1994年修正的《行政復(fù)議條例》第8條作出同樣規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解。不難理解，行政復(fù)議與行政訴訟立法上均確立不適用調(diào)解原則，與我國(guó)行政法強(qiáng)調(diào)公權(quán)不可處分的理論有直接關(guān)系。換言之，公權(quán)不可處分是支撐行政復(fù)議與行政訴訟不適用調(diào)解的法理基礎(chǔ)。然而，在《行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審查行政案件，不適用調(diào)解這一原則沒(méi)有改變的情況下，1998年制定，1999年實(shí)施的《行政復(fù)議法》既沒(méi)有規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解的原則，也沒(méi)有作出行政復(fù)議可以調(diào)解的條文規(guī)定。這是否可以理解為行政復(fù)議不排除調(diào)解的適用呢?有人認(rèn)為，在《行政訴訟法》中明確規(guī)定不適用調(diào)解，而在《行政復(fù)議法》中卻對(duì)此問(wèn)題無(wú)明文規(guī)定。無(wú)明文規(guī)定的問(wèn)題，其是否適用，就有存在的可能性。[4]筆者以為，還不能簡(jiǎn)單下結(jié)論。雖然《行政復(fù)議法》沒(méi)有作出復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解的原則規(guī)定，但是，該法規(guī)定的結(jié)案方式除第25條申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的，行政復(fù)議終止外，必須按第28條規(guī)定作出行政復(fù)議決定，而沒(méi)有調(diào)解結(jié)案方式。正因?yàn)槿绱耍瑢W(xué)者主張不適用調(diào)解原則還是行政復(fù)議的一項(xiàng)原則。實(shí)踐過(guò)程中，雖然各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)為化解行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，盡最大努力去反復(fù)進(jìn)行案外和解、協(xié)商、協(xié)調(diào)，但最終都是以申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)而達(dá)到結(jié)案目的，這種實(shí)質(zhì)上是調(diào)解，卻不以調(diào)解方式結(jié)案，而以撤回復(fù)議申請(qǐng)結(jié)案的做法，也充分顯現(xiàn)了制度建設(shè)的缺陷和現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈。