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督促程序于1877年由德國的民事訴訟法典首先創(chuàng)設(shè)，其立法目的是對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的案件，省去法庭實(shí)質(zhì)性審理階段，使債權(quán)人迅速獲得具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的法律文書。［1］從立法的本意來看，督促程序可以說是為債權(quán)人利益專門設(shè)立的。由于其簡便、快捷的特點(diǎn)迅速適應(yīng)了商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)資金快速流轉(zhuǎn)的需求，此后，法國、奧地利、日本等大陸法系國家紛紛在本國的民事訴訟法中制定了督促程序。我國也于1991年增設(shè)這一程序，然而，我國的督促程序在司法實(shí)踐中的運(yùn)行效果卻不盡如人意，從督促程序在我國的適用率較之大陸法系國家顯得很低可以看出，我國的債權(quán)人不愿意選擇督促程序解決債務(wù)糾紛。本文試從立法上尋找債權(quán)人在運(yùn)用督促程序時(shí)遇到的程序障礙，來查找督促程序在我國運(yùn)行不佳的真正原因，以促進(jìn)督促程序的不斷完善。掃清債權(quán)人在適用時(shí)可能遇到的各種程序障礙，督促程序應(yīng)該并且必將會(huì)在我國法院解決糾紛機(jī)制中發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。

一、債權(quán)人適用督促程序的現(xiàn)狀分析

隨著我國步入市場經(jīng)濟(jì)，人們之間的經(jīng)濟(jì)交往變得日益密切，法院每年受理的一審民事、經(jīng)濟(jì)案件明顯呈上升趨勢，從《中國法律年鑒》近幾年的統(tǒng)計(jì)看，由2000年的400多萬件猛增至2002年的700多萬件。［2］法院辦案壓力的增加以及通常程序的相對(duì)繁瑣，法院和債權(quán)人都希望以較為快捷的方式審結(jié)案件和解決糾紛。督促程序的適用范圍也隨著人們經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域的拓展而不斷擴(kuò)大，由原來處理一般的民間借貸案件、企業(yè)間借款案件、金融借貸案件等發(fā)展到處理股票、債券、票據(jù)、保險(xiǎn)等市場經(jīng)濟(jì)中新產(chǎn)生的案件，甚至在幫助解決近年出現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題中也顯露出其快速、高效的獨(dú)到之處，如處理拖欠民工工資案件。由此，督促程序的適用性日益凸顯出來。然而，我國法院每年審理的當(dāng)事人依督促程序申請支付令案件的數(shù)量狀況卻與此需求相背離，也就是說債權(quán)人申請支付令案件并非逐年增長。從《中國法律年鑒》提供的數(shù)據(jù)看，2000年至2002年全國法院審理的當(dāng)事人申請支付令案件分別為276321件、231687件、179177件，數(shù)量逐年遞減。再從法院每年適用督促程序?qū)徖淼闹Ц读畎讣谝粚徝袷?、?jīng)濟(jì)案件中所占的比例來看，由2000年的5．8％降至2002年的2．4％，適用通常訴訟程序?qū)徖淼陌讣沁m用督促程序?qū)徖淼陌讣?7倍多增至41倍多。［3］可見，在我國督促程序的適用呈下降趨勢。然而，在督促程序的發(fā)源地德國，支付令在基層法院的適用率是依通常程序?qū)徟邪讣?．8倍，而且在這些支付令案件中，只有10％的債務(wù)人提出異議。［4］兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)督促程序在我國的運(yùn)行是違背了立法初衷的，有學(xué)者甚至指出，督促程序在我國形同虛設(shè)。

《中國法律年鑒》統(tǒng)計(jì)的數(shù)字還顯示，2000年至2002年法院適用通常程序?qū)徑Y(jié)的案件占審結(jié)的一審民事案件的比例約為99％、98％、95％，其中簡易程序適用的比例較大，分別占70．18％、71．44％、64．58％。［5］可見，債權(quán)人愿意選擇通常程序解決債務(wù)糾紛，適用通常程序?qū)徖淼陌讣杏忠院喴壮绦驅(qū)徖淼陌讣佣?。根?jù)《民事訴訟法》第142條的規(guī)定，法院針對(duì)事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序?qū)徖恚欢m用簡易程序?qū)徖淼慕栀J關(guān)系明確，證據(jù)充分和金額不大的債務(wù)案件［6］（P375）正是督促程序適用的對(duì)象。

我們不禁對(duì)債權(quán)人違背立法者意圖的程序選擇思維提出質(zhì)疑：通常程序是否能更大地實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的訴訟利益？結(jié)論是否定的。從多方面比較來看，督促程序均表現(xiàn)出比通常程序中較為簡便的簡易程序更有顯著的優(yōu)越性。其一，審結(jié)案件的期限上，督促程序更為快捷。簡易程序自立案之日起三個(gè)月審結(jié)；督促程序自受理申請之日起15日內(nèi)發(fā)出支付令，債務(wù)人自收到支付令之日起15日內(nèi)，既不提出異議，又不清償債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。事實(shí)上審結(jié)期限最長只有30日。其二，程序更為簡便。雖然簡易程序可以不受普通程序的審理程序限制，但是督促程序只需要進(jìn)行形式審查，無須開庭審理，債務(wù)人自收到支付令之日起15日內(nèi)，既不提出異議，又不清償債務(wù)的，支付令便產(chǎn)生與生效判決同等的法律效力。［7］（P387）其三，訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)上，督促程序?qū)鶛?quán)人來說，訴訟成本更為低廉。簡易程序的訴訟費(fèi)是根據(jù)訴訟標(biāo)的額計(jì)算，訴訟標(biāo)的額越大債權(quán)人預(yù)先支付的訴訟費(fèi)就越高；適用督促程序則不受爭議金額的限制，支付令申請費(fèi)均為100元。其四，督促程序的非訟性，較之簡易程序的訴訟性而言，具有明顯的非對(duì)抗性，有利于當(dāng)事人雙方?jīng)_突的解決。

筆者認(rèn)為，督促程序設(shè)立的目的是為了方便債權(quán)人快捷地收回債權(quán)，但是，司法實(shí)踐中債權(quán)人卻不愿意選擇，這表明債權(quán)人在適用督促程序的過程中遇到了阻礙。仔細(xì)分析，除有法律之外的客觀原因，還有主要來自于程序本身的主觀原因。在我國確實(shí)存在公民法律知識(shí)欠缺或法律普及不夠等現(xiàn)實(shí)因素，導(dǎo)致公民對(duì)該項(xiàng)簡便程序知之甚少，但這并不是督促程序不能廣泛采用的主要原因，主要障礙還是來自程序本身。我國民事程序由于萌芽和生長于市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)狀態(tài)，在各個(gè)細(xì)節(jié)上都表現(xiàn)出有利于債務(wù)人的價(jià)值取向，［8］以及我國超職權(quán)主義的訴訟模式，都潛在地影響著或者可以說阻礙著督促程序的有效運(yùn)行。程序的設(shè)立一旦不具有可操作性，其程序自然被架空。

二、督促程序中債權(quán)人遇到的程序障礙

（一）障礙之一———程序的啟動(dòng)階段無救濟(jì)途徑

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第216條規(guī)定，人民法院受理督促程序申請后，經(jīng)審查申請不成立的，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)裁定駁回申請，該裁定不得上訴。該項(xiàng)規(guī)定導(dǎo)致的結(jié)果是當(dāng)事人的程序選擇權(quán)無法自由行使。駁回支付令申請的裁定不得上訴，實(shí)質(zhì)上是給了法官濫用職權(quán)的空間，限制了當(dāng)事人選擇督促程序的機(jī)會(huì)。如前所述，無論金額大小，督促程序的申請費(fèi)都為100元，對(duì)于爭議金額較大的案件，相對(duì)于采用普通程序根據(jù)案件標(biāo)的額大小按比例收取訴訟費(fèi)，無疑會(huì)使法院的訴訟利益受到一定損害，受理案件的法官不傾向于當(dāng)事人選擇督促程序。而且由于支付令異議階段立法存在明顯缺陷（后面將要談到），很容易導(dǎo)致督促程序的夭折，最終當(dāng)事人還得再次提起普通程序。為了避免同一案件兩次受理的麻煩，減少法院的工作負(fù)擔(dān)，負(fù)責(zé)立案的法官也不支持當(dāng)事人選擇督促程序。況且立法中規(guī)定受理權(quán)完全受制于一審法院，上級(jí)法院無權(quán)干預(yù)，實(shí)踐中基層法院要么在當(dāng)事人提供的證據(jù)上尋找并非關(guān)鍵的瑕疵，如債務(wù)人在欠據(jù)上所寫的債權(quán)人姓名在一個(gè)字的寫法上有異或字跡模糊不易辨認(rèn)，由此否認(rèn)所持欠據(jù)之人的債權(quán)人身份，在駁回申請的裁定上說明證據(jù)來源不真實(shí)。要么有的法院立案庭干脆不給當(dāng)事人發(fā)出駁回申請的裁定，僅通知按通常程序起訴才能受理，此種情形當(dāng)事人更無救濟(jì)途徑。在2003年《中國法律年鑒》中看到，2002年有88475件法院受理的當(dāng)事人申請支付令案件被做其他處理，占當(dāng)年全部依督促程序?qū)徑Y(jié)案件的49．38％，［9］（P145）被清除的案件所占比例之大令人堪憂。這是在除去撤回申請、裁定駁回申請、裁定終結(jié)督促程序、發(fā)出生效支付令案件之后的案件，雖然用詞模糊，我們還是可以看出一點(diǎn)，就是法院沒有依法作出駁回申請的裁定就以職權(quán)做了其他處理。

可見，程序的啟動(dòng)階段，法院的職權(quán)干預(yù)起著決定性作用。［10］并非債權(quán)人不愿意選擇督促程序，而是程序的障礙導(dǎo)致他們不能選擇。法官的職權(quán)過大，對(duì)法官濫用職權(quán)的行為又無任何制約，債權(quán)人的程序選擇權(quán)缺乏合法的救濟(jì)手段，督促程序就將眾多債權(quán)人擋在了門外。對(duì)于當(dāng)事人而言，程序本身的復(fù)雜或簡易并不一定意味著程序保障權(quán)滿足，只有當(dāng)程序的繁簡成為一種可選擇、可處分的對(duì)象時(shí)，程序保障才真正成為其預(yù)設(shè)受益人的權(quán)利。［11］

（二）障礙之二———債權(quán)人對(duì)于法院不遵守訴訟期限的行為缺乏救濟(jì)途徑

民事訴訟法規(guī)定，債權(quán)人提出申請后，人民法院應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)通知債權(quán)人是否受理。人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起15日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令。由于法院對(duì)督促程序重視不夠，一般由立案庭辦理支付令案件，雖然最高人民法院制定了加強(qiáng)審限和執(zhí)行期限管理的規(guī)定，但立案庭對(duì)此種案件既負(fù)責(zé)辦理又負(fù)責(zé)監(jiān)督，權(quán)力沒有有效的監(jiān)督就會(huì)被濫用，督促程序的訴訟期限很難被嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)踐中，常常是法院沒有在5日內(nèi)受理案件，可能延至7日或更長；受理后也不是按時(shí)發(fā)出支付令。根據(jù)最高人民法院的司法解釋規(guī)定，對(duì)于法官不遵守訴訟期限的行為也只受到法院內(nèi)部管理規(guī)定的處罰，處罰與否，處罰措施得力與否，普通公民不得而知。當(dāng)事人在訴訟中遇到法官不遵守訴訟期限時(shí)，法律沒有賦予當(dāng)事人對(duì)于法官侵犯公民的訴訟權(quán)利可以向法院控告的權(quán)利，當(dāng)事人對(duì)法官的職權(quán)無法監(jiān)督和制約。由于法院的人為拖延，使得訴訟中的期限成為不確定。案件久拖不決，督促程序較之訴訟程序的優(yōu)越性就難以體現(xiàn)，無法取得最大訴訟利益，債權(quán)人便會(huì)產(chǎn)生沒有必要選擇督促程序的心理認(rèn)識(shí)。

（三）障礙之三———立法對(duì)債務(wù)人的異議權(quán)沒有有效限制

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第221條規(guī)定，債務(wù)人在法定期間提出書面異議的，人民法院無須審查異議是否有理由，應(yīng)當(dāng)直接裁定終結(jié)督促程序。此項(xiàng)規(guī)定本是為了給債務(wù)人以平等的辯論權(quán)，對(duì)債務(wù)人支付令異議的形式審查是同對(duì)債權(quán)人支付令申請的形式審查完全對(duì)等的程序設(shè)計(jì)，同時(shí)也符合督促程序簡便、快捷的立法宗旨。然而，該程序有明顯利于債務(wù)人的傾向。對(duì)債務(wù)人的異議權(quán)不加任何限制，在實(shí)踐中給了債務(wù)人拖延時(shí)間、逃避債務(wù)的可乘之機(jī)，債務(wù)人可以隨意編造不實(shí)的理由，督促程序便告終結(jié)，債權(quán)人只得重新提起普通訴訟。債務(wù)人權(quán)利過大，債權(quán)人處于被動(dòng)和不利地位，使得異議階段成了督促程序的死穴。支付令發(fā)出以后，對(duì)于債權(quán)人來說，祈求債務(wù)人畏于良心不提出虛假異議只可能是一廂情愿。正如有學(xué)者指出，沒有有效地制止濫用訴訟權(quán)利的程序機(jī)制，就必然會(huì)出現(xiàn)與立法目的完全相反的結(jié)果。［12］訴訟權(quán)利得不到有效保障，債權(quán)人不選擇督促程序也就可以理解。

（四）障礙之四———訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式的不合理

債務(wù)人提出無理由的支付令異議直接導(dǎo)致訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)。即使再提起的普通訴訟勝訴，之前的督促程序申請失敗的訴訟費(fèi)用仍由債權(quán)人承擔(dān)，原因是二者是兩種性質(zhì)不同且彼此獨(dú)立的訴訟程序。且不論針對(duì)同一案件事實(shí)，兩種訴訟程序得出了兩種截然相反的審判結(jié)果。債權(quán)人面對(duì)兩次不同的審判結(jié)果（敗訴、勝訴），承擔(dān)和不承擔(dān)訴訟費(fèi)用，債權(quán)人認(rèn)識(shí)到兩種程序之間沒有任何聯(lián)系，前一種程序設(shè)計(jì)的不合理導(dǎo)致的敗訴，不能在后一種程序中予以糾正，反而拖延了訴訟，增加了訴訟成本。而公眾從最后訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)的結(jié)果上看到的是：債權(quán)人適用督促程序敗訴了，而適用普通程序勝訴了。由此引起相應(yīng)的負(fù)面效果，遇有債務(wù)糾紛債權(quán)人便會(huì)否定選用督促程序。

三、督促程序中債權(quán)人的程序保障

我們從上述分析中看到：債權(quán)人在適用現(xiàn)行的督促程序時(shí)會(huì)遇到諸多的程序障礙，使得督促程序不具有現(xiàn)實(shí)操作性，這是實(shí)踐中導(dǎo)致債權(quán)人不愿意選擇督促程序解決債務(wù)糾紛的真正原因，也是督促程序在我國運(yùn)行效果不佳的病因所在。立法上的缺陷還應(yīng)在立法中予以彌補(bǔ)，程序的設(shè)計(jì)應(yīng)彰顯有利于債權(quán)人利益的立法理念，司法操作中法院的內(nèi)部管理機(jī)制也應(yīng)與之配套和協(xié)調(diào)。為解決債權(quán)人在實(shí)踐中遇到的障礙，使督促程序真正成為債權(quán)人首選的最佳程序，筆者提出以下幾方面的構(gòu)想：

首先，規(guī)定駁回申請的裁定也享有上訴權(quán)，并規(guī)定對(duì)法院不予發(fā)出駁回申請的裁定或依職權(quán)對(duì)案件做其他處理的情形，債權(quán)人可以直接向法院申訴，通過對(duì)基層法院受案職權(quán)的制約，為債權(quán)人的程序選擇權(quán)提供保障。有權(quán)利就有救濟(jì)，法律賦予債權(quán)人對(duì)督促程序和普通程序享有程序選擇權(quán)，就應(yīng)當(dāng)為此權(quán)利提供救濟(jì)途徑。對(duì)于駁回申請的裁定應(yīng)給予債權(quán)人提出異議的機(jī)會(huì)，其他國家設(shè)立的督促程序也有此規(guī)定。如：日本新民事訴訟法第385條第1款規(guī)定：督促支付的申請違反第382條或第383條規(guī)定時(shí)，或者申請的請求明顯地?zé)o理由，應(yīng)當(dāng)駁回該申請；第3款規(guī)定：對(duì)于本條前款處分的異議申請，應(yīng)當(dāng)在受到告知之日起一周不變的期間內(nèi)提出。［13］（P126）俄羅斯民事訴訟法也規(guī)定，對(duì)于申請人所提出的申請，法院既可能受理，也可能不受理。不受理的，法官應(yīng)當(dāng)作出裁定。對(duì)該裁定，申請人可以提起單獨(dú)上訴。［14］（P366）筆者認(rèn)為，我國的督促程序可以借鑒俄羅斯的做法，賦予債權(quán)人對(duì)駁回申請的裁定具有上訴權(quán)，不僅可以為債權(quán)人選擇督促程序增加一道救濟(jì)途徑，同時(shí)也在一定程度上限制了基層法院濫用受理權(quán)限，從兩方面給債權(quán)人選擇督促程序提供程序保障。另外，影響債權(quán)人申請支付令最大的障礙是法院的職權(quán)干預(yù)，不愿受理債權(quán)人的支付令申請，或者不發(fā)給駁回申請的裁定，或者直接做其他處理。筆者認(rèn)為，要保護(hù)債權(quán)人的程序選擇權(quán)首先應(yīng)對(duì)法院的職權(quán)加以限制，以權(quán)力制約權(quán)力，針對(duì)立案法官違法處理當(dāng)事人案件的行為設(shè)立專門的救助程序，賦予當(dāng)事人以申訴權(quán)。債權(quán)人對(duì)立案庭的處理不服，可以向法院申訴，對(duì)申訴決定不服，還可以向上級(jí)法院申請復(fù)議。

其次，改革法院對(duì)督促程序的管理機(jī)制，嚴(yán)格遵守訴訟期限。法院應(yīng)將督促程序納入與普通程序同等的管理機(jī)制，改革以往由立案庭辦理支付令案件的做法，交由民事審判庭或設(shè)立專門審理適用督促程序案件的部門，再或者采用德國、日本的做法，由書記官專門負(fù)責(zé)審理，真正做到立審分離，立案庭才能很好地發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制，按照審理期限屆滿前的催辦制度和案件審理期限定期通報(bào)制度嚴(yán)格約束督促程序的辦理期限。筆者還認(rèn)為，畢竟法官審理案件是否遵守審理期限是由法院內(nèi)部管理和制約，這種對(duì)審理期限的監(jiān)督力度基于內(nèi)部性很難確實(shí)保障，可以借鑒臺(tái)灣2003年民事訴訟法的修正，引進(jìn)德國采用計(jì)算機(jī)處理支付令案件的操作方式。程序、期限都由電腦控制和約束，減少了人為因素的影響和干擾，確保支付令案件能及時(shí)審查，按時(shí)送達(dá)，嚴(yán)格遵守相關(guān)期限。

再次，對(duì)債務(wù)人的異議權(quán)加以限制，維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。目前學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，債務(wù)人對(duì)支付令提出異議無須附任何理由的規(guī)定，使得支付令極易因債務(wù)人異議而失效，導(dǎo)致督促程序不能有效保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。為解決這一問題，有學(xué)者提出，為充分發(fā)揮督促程序的作用，可借鑒德國的做法，通過當(dāng)事人異議前或異議后的申請，將督促程序與訴訟程序相銜接。［15］（P322）以此對(duì)債務(wù)人無理由的異議形成程序上的限制，同時(shí)充分尊重了債權(quán)人的訴權(quán)，又考慮到訴訟經(jīng)濟(jì)的要求。筆者認(rèn)為，這種程序設(shè)計(jì)尚不足以對(duì)債務(wù)人的無理由異議形成約束，還應(yīng)在兩種程序銜接以后，進(jìn)一步規(guī)定相應(yīng)的保障措施，盡可能避免債務(wù)人無理由地將案件帶入訴訟程序，增加債權(quán)人的訟累。為防止債務(wù)人拖延訴訟，經(jīng)過訴訟程序?qū)徖碚J(rèn)定債務(wù)人在督促程序中提出的異議不實(shí)的，給予債務(wù)人相應(yīng)的懲罰，如承擔(dān)債權(quán)人在前后訴訟中支出的一切合理費(fèi)用（律師費(fèi)、訴訟活動(dòng)費(fèi)、誤工損失費(fèi)等），對(duì)于債務(wù)人虛構(gòu)異議理由的行為，可以認(rèn)定為民事訴訟法第102條規(guī)定的妨害民事訴訟行為中的第一種情形，即偽造、毀滅重要證據(jù)，妨礙人民法院審理案件的，根據(jù)情節(jié)對(duì)其采用相應(yīng)的強(qiáng)制措施。面對(duì)諸多不利的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)人提出無理由的支付令異議的可能性就會(huì)大大減低。

最后，改革督促程序中訴訟費(fèi)的負(fù)擔(dān)方式，促進(jìn)督促程序有效運(yùn)行。與限制債務(wù)人無理由異議制度相配套，應(yīng)對(duì)督促程序的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式進(jìn)行改革。現(xiàn)在學(xué)界普遍傾向于將督促程序與訴訟程序相銜接，這是目前解決督促程序存在問題的比較有效的措施。筆者認(rèn)為，督促程序的申請費(fèi)在轉(zhuǎn)入訴訟程序后應(yīng)充抵為訴訟費(fèi)，有利于降低債權(quán)人的訴訟成本，促使當(dāng)事人選用督促程序。如前所述，訴訟費(fèi)還將作為一種懲罰手段在后續(xù)的訴訟程序中使用，債務(wù)人最終敗訴后，訴訟費(fèi)用中應(yīng)包括債權(quán)人因其不實(shí)的異議及造成的訴訟拖延所受的一切合理損失費(fèi)用，以保障督促程序的有效運(yùn)行和債權(quán)人的合法權(quán)益。