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問(wèn)題與難點(diǎn)

拖欠農(nóng)民工工資的案件，一般都具有群體性、復(fù)雜性、對(duì)立情緒大、矛盾易激化、社會(huì)廣泛關(guān)注等特點(diǎn)。為及時(shí)妥善解決拖欠農(nóng)民工工資的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，成了各級(jí)各地法院司法為民的重頭戲。在現(xiàn)行法律框架下，紛紛采取各種措施，開(kāi)辟“綠色通道”，優(yōu)先立案，優(yōu)先審理，優(yōu)先執(zhí)行。但是法院審理和執(zhí)行此類案件有五難：

一是確定用工主體難。由于現(xiàn)在建筑工程層層轉(zhuǎn)包，大量的不具備勞動(dòng)法和建筑法規(guī)定，不具資質(zhì)的用工主體進(jìn)入了建筑市場(chǎng)，魚(yú)龍混雜，且用工主體變化大。最常見(jiàn)的就是有資質(zhì)的建筑承包企業(yè)把工程全部或部分轉(zhuǎn)包給所謂的“項(xiàng)目經(jīng)理”，“項(xiàng)目經(jīng)理”又將工程轉(zhuǎn)包或分包給其他包工頭來(lái)做。有的甚至專門實(shí)行勞務(wù)分包，讓包工頭或匠人自己去找工人。農(nóng)民工一旦討要工資，各路承包人紛紛拿出轉(zhuǎn)(承)包合同來(lái)，一個(gè)推一個(gè)，誰(shuí)也不愿負(fù)責(zé)。法院審理此類案件時(shí)，要花費(fèi)大量時(shí)間來(lái)查找確定用工主體，有時(shí)一個(gè)案件就要追加、變更訴訟主體好幾次。

二是選擇裁判依據(jù)難。法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，既涉及民事、行政法律規(guī)定，又涉及行政規(guī)章、部門規(guī)章，行政規(guī)范性文件等法律效力層次不同的規(guī)定。由于涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議的法律、法規(guī)不完善不配套，有的甚至相互沖突，給法院裁判案件增加了難度，以至同一類型的案件，在不同的法院因適用不同的法律依據(jù)，案件裁判結(jié)果大相徑庭。按現(xiàn)行法律規(guī)定，拖欠工資應(yīng)屬一般債權(quán)，民法通則規(guī)定的一般債權(quán)的訴訟時(shí)效期間是兩年。勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議(包括農(nóng)民工工資債權(quán))提起的仲裁時(shí)效期間是60日。如果農(nóng)民工因工資不能兌現(xiàn)與用工單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，超過(guò)60日向勞動(dòng)仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，仲裁委員會(huì)一般情況下不會(huì)受理，或者受理后以超過(guò)仲裁時(shí)效為由裁決駁回其仲裁請(qǐng)求。農(nóng)民工在法定15日之內(nèi)又向人民法院提起勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟，法院受理后，對(duì)案件的處理就有了兩個(gè)現(xiàn)行的法律依據(jù)：一個(gè)是勞動(dòng)法的按60日工資債權(quán)仲裁時(shí)效，二個(gè)是民法通則的兩年的一般債權(quán)訴訟時(shí)效。目前，農(nóng)民工的工資債權(quán)在法律上屬一般債權(quán)，法院擇一而判都符合法律規(guī)定，但判決結(jié)果肯定是不同的。按60日的仲裁時(shí)效，如無(wú)法定理由，法院就要駁回農(nóng)民工的訴訟請(qǐng)求;按兩年一般債權(quán)訴訟時(shí)效，法院就要支持農(nóng)民工的訴訟請(qǐng)求。

現(xiàn)行的行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件，有的規(guī)定不相一致，甚至出現(xiàn)相互“打架”的情況，也給法院審理案件帶來(lái)了難度。如建設(shè)部2004年9月6日發(fā)布的《建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》中規(guī)定，“工程總承包企業(yè)將工程分包給不具備用工主體資格的組織和個(gè)人，應(yīng)承擔(dān)清償拖欠工資連帶責(zé)任”。而勞動(dòng)社會(huì)保障部2005年5月25日發(fā)布的《關(guān)于確定勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》中規(guī)定，“建筑企業(yè)將工程(業(yè)務(wù))或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織和自然人，對(duì)該組織和自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任”，也就是要負(fù)清償拖欠工資的直接責(zé)任。由于規(guī)定的不統(tǒng)一，法院的判決“五花八門”：有的判決用工單位(發(fā)包方)承擔(dān)給付工資的直接責(zé)任，轉(zhuǎn)包方承擔(dān)連帶責(zé)任;有的判決轉(zhuǎn)包方承擔(dān)給付工資直接責(zé)任，發(fā)包方承擔(dān)連帶責(zé)任;有的干脆依據(jù)轉(zhuǎn)包合同的約定，判決不具備用工資格的組織或個(gè)人承擔(dān)給付工資的責(zé)任;有的甚至把勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛按雇傭合同糾紛進(jìn)行判決(雇傭合同的工資糾紛適用兩年訴訟時(shí)效)。不同的裁判結(jié)果，不但影響到農(nóng)民工的實(shí)體利益，而且也嚴(yán)重影響了法院司法公正形象和裁判文書(shū)的公信力。

三是查證難。由于建筑行業(yè)往往是以一個(gè)工程或某項(xiàng)工程具體施工業(yè)務(wù)為用工周期，為其打工的農(nóng)民工流動(dòng)性大，絕大多數(shù)未簽定勞動(dòng)合同，加上層層轉(zhuǎn)包，工程中途變換承包人、合伙人等，有的農(nóng)民工自己也搞不清到底是在為哪個(gè)“老板”打工。申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁時(shí)間又短，造成農(nóng)民工舉證難，法院查證難。

四是及時(shí)結(jié)案難。拖欠農(nóng)民工工資的案件，一般都是經(jīng)多次解決無(wú)果才到法院來(lái)。訴訟中，用工單位或個(gè)人，利用自身強(qiáng)勢(shì)，聘有律師，能夠充分利用訴訟法規(guī)定的訴訟程序、期間，合法地拖延訴訟。農(nóng)民工往往是官司打得起拖不起。由于雙方矛盾尖銳，對(duì)立情緒大，調(diào)解結(jié)案的可能性微乎其微。與其它債權(quán)糾紛案件不同，因?yàn)樘幱谌鮿?shì)一方的勞動(dòng)者——農(nóng)民工，根本沒(méi)有調(diào)解讓步的空間，他們難以犧牲自己的“血汗錢”來(lái)達(dá)成調(diào)解協(xié)議。由于存在這些情況，及時(shí)結(jié)案的難度可想而知。

五是執(zhí)行兌現(xiàn)難。在案件執(zhí)行階段，被執(zhí)行人因財(cái)產(chǎn)情況發(fā)生變化，或財(cái)產(chǎn)滅失，導(dǎo)致農(nóng)民工工資在判決后仍無(wú)法兌現(xiàn)。對(duì)此難題法院很難化解。如某火電廠將一建筑工程發(fā)包給外省某建筑公司，該公司因此拖欠廖××等一批農(nóng)民工工資數(shù)萬(wàn)元，經(jīng)法院判決農(nóng)民工勝訴。判決生效進(jìn)入執(zhí)行程序后，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人無(wú)可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，該建筑公司也查無(wú)下落，導(dǎo)致該案農(nóng)民工長(zhǎng)期上訪。

對(duì)策與建議

一、從立法角度明確農(nóng)民工工資的給付主體。

按勞動(dòng)法和新頒布的勞動(dòng)合同法規(guī)定，用工(人)單位就是工資給付主體。用工單位把工程層層轉(zhuǎn)包，由此產(chǎn)生的一切用工責(zé)任均應(yīng)由具有法定用工單位資格的單位(企業(yè))來(lái)承擔(dān)，但現(xiàn)行法律對(duì)此卻無(wú)明確規(guī)定。用工單位利用法律對(duì)這種違法行為缺少明文規(guī)定和強(qiáng)制手段的漏洞，采用轉(zhuǎn)包合同(有的是“黑白”合同，既用一個(gè)明的虛假合同掩蓋雙方實(shí)際履行的合同)把勞動(dòng)者的利益和自己應(yīng)負(fù)的用工責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給不具備用工資格的單位和個(gè)人，而且?guī)缀鯖](méi)有什么違法成本，所以違法轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》中，明確了對(duì)不具備用工單位主體資格的組織和個(gè)人招用的勞動(dòng)者，由具備主體資格的發(fā)包方承擔(dān)工資給付主體責(zé)任。但勞動(dòng)和社會(huì)保障部通知的規(guī)定法律效力太低，屬行政規(guī)范性文件，對(duì)指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛和勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，有一定的約束力。但對(duì)法院來(lái)講不是辦案的依據(jù)，缺少約束力，只是法院辦案時(shí)參照的依據(jù)。建議將此規(guī)定升格為行政法規(guī)(如制定《勞動(dòng)合同法實(shí)施辦法》)、規(guī)章或最高人民法院司法解釋的內(nèi)容。這樣就從立法角度解決了現(xiàn)行法律、法規(guī)漏洞，有利于從源頭上治理用工單位違法轉(zhuǎn)包建筑工程的行為。即使其要轉(zhuǎn)包工程，在簽訂合同(包括“黑白”合同)和給付工程款時(shí)，也要考慮自己行為的后果，盡可能把工資直接兌付到農(nóng)民工手中。同時(shí)，也為法院處理案件提供了依據(jù)，約束了法官的自由裁量權(quán)，有利于司法公正和司法統(tǒng)一。

二、加重拖欠工資的違法后果。

因違法成本太低，用工單位不斷出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。勞動(dòng)合同法規(guī)定，未及時(shí)足額支付勞動(dòng)報(bào)酬的，用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償按勞動(dòng)者在本單位工作的年限，每滿一年支付一個(gè)月工資的標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者支付。六個(gè)月以上不滿一年的，按一年計(jì)算;不滿六個(gè)月的，向勞動(dòng)者支付半個(gè)月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建筑工程的農(nóng)民工的合同屬于“以完成一定工作任務(wù)為期限的勞動(dòng)合同”，鮮有勞動(dòng)合同期限超過(guò)3年的，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為拖欠工資的違法成本，不足以制止拖欠工資的行為。因此，應(yīng)加重用工單位拖欠工資的違法責(zé)任，既增設(shè)違約責(zé)任。

勞動(dòng)合同法還規(guī)定，未按照勞動(dòng)合同的約定或者國(guó)家規(guī)定及時(shí)足額支付勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的，由勞動(dòng)行政部門“責(zé)令用人單位按應(yīng)付金額百分之五十以上百分之一百以下的標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者加付賠償金”。賠償金屬于行政處罰，而拖欠工資是違約行為;要求給付賠償金的權(quán)利在他人(行政部門)手中，要求給付違約金的權(quán)利掌握在農(nóng)民工自己的手中，兩者根本不是一回事!用工單位違約就該承擔(dān)違約責(zé)任——給付違約金，可惜勞動(dòng)合同法對(duì)此未作規(guī)定，是明顯的立法漏洞，所以只有通過(guò)制定行政法規(guī)和司法解釋來(lái)彌補(bǔ)。

建議按照勞動(dòng)合同法中不簽勞動(dòng)合同給付雙倍工資的立法標(biāo)準(zhǔn)，在司法解釋或制定勞動(dòng)合同法實(shí)施辦法中，規(guī)定用人單位拖欠勞動(dòng)工資的違約責(zé)任，既“用人單位拖欠勞動(dòng)工資除足額支付勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬并承擔(dān)相應(yīng)利息外，凡拖欠工資達(dá)一月以上的，加付拖欠工資總額百分之五十的違約金;拖欠工資達(dá)一年以上的，加付所欠工資總額百分之一百的違約金”。規(guī)定拖欠工資給付違約金的好處在于，一是彌補(bǔ)了勞動(dòng)合同法的漏洞，二是側(cè)重保護(hù)了弱勢(shì)一方的勞動(dòng)者，改變了雙方之間的權(quán)利失衡;三是加重了用工單位的責(zé)任，使其不敢輕易拖欠工資;四是在調(diào)解拖欠工資勞動(dòng)爭(zhēng)議案時(shí)，農(nóng)民工有了讓步的空間，有利于勞資雙方矛盾的化解，有利雙方積極尋求和解方法，促進(jìn)案件及時(shí)結(jié)案。

從立法上明確了工資給付主體和加重拖欠工資的法律后果(違約責(zé)任)，不單是解決了法院辦案的難題，而且也是從根本上解決和防范拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題最直接、最現(xiàn)實(shí)、最有效的重要法律手段。

三、放寬勞動(dòng)仲裁時(shí)效期間和訴訟時(shí)效期間。

勞動(dòng)法規(guī)定的仲裁時(shí)效期間為60日，最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第三條規(guī)定，“對(duì)確已超過(guò)仲裁申請(qǐng)期限，又無(wú)不可抗力或者其他正當(dāng)理由的，依法駁回其訴訟請(qǐng)求”。這樣一來(lái)，使民法通則規(guī)定一般債權(quán)兩年的訴訟時(shí)效，在農(nóng)民工索要工資時(shí)，實(shí)際縮短為60天，非常的不合理!因此，應(yīng)修改勞動(dòng)法的仲裁時(shí)效期間和民法通則的訴訟時(shí)效期間，把工資債權(quán)的仲裁時(shí)效期間和訴訟時(shí)效期間放寬至三年。因?yàn)楣べY債權(quán)屬人權(quán)范疇，是農(nóng)民工養(yǎng)家糊口的經(jīng)濟(jì)保障，是基本生存權(quán)之一。人權(quán)優(yōu)于債權(quán)，所以工資債權(quán)的法律定位就應(yīng)高于一般債權(quán)，并在仲裁時(shí)效期間和訴訟時(shí)效期間上體現(xiàn)出來(lái)。這樣也可以讓農(nóng)民工有更多時(shí)間搜集證據(jù)解決訴訟舉證難的問(wèn)題。

四、簡(jiǎn)化救濟(jì)程序，完善救濟(jì)渠道。

1、取消現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置程序。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序是必經(jīng)的訴訟前置程序。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟目的都是為了化解矛盾，定分止?fàn)?，維護(hù)穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系。從解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的司法實(shí)踐來(lái)看，增設(shè)一個(gè)前置程序并不具有優(yōu)越性，反而增加了當(dāng)事人特別是農(nóng)民工的訴累。不如將勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和訴訟程序交由當(dāng)事人自愿選擇。當(dāng)勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人既可以選擇向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以選擇向人民法院起訴。這無(wú)疑是簡(jiǎn)化農(nóng)民工工資救濟(jì)程序的有效途徑。

2、修改《勞動(dòng)法》和《民事訴訟法》，規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議案件特別是拖欠工資的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，經(jīng)仲裁后進(jìn)入訴訟程序的，一律實(shí)行“一審終審”制。我國(guó)現(xiàn)行的訴訟程序是兩審終審制，但勞動(dòng)爭(zhēng)議案件多了一個(gè)前置程序——?jiǎng)趧?dòng)爭(zhēng)議仲裁，實(shí)際上成了“三審”終審。對(duì)經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的案件，實(shí)行一審終審，與法院直接受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件實(shí)行兩審終審并無(wú)程序上的本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)槎冀?jīng)歷了兩次糾紛裁決程序。這樣操作，不僅可防止用工單位利用二審、再審程序拖延案件審理時(shí)間，也可以減少司法資源浪費(fèi)，減少當(dāng)事人訴累。

3、建議人民政府設(shè)立農(nóng)民工工資救助基金。救助基金用于被執(zhí)行人因財(cái)產(chǎn)變化或滅失，導(dǎo)致拖欠的農(nóng)民工工資無(wú)法執(zhí)行兌現(xiàn)的，由救助基金墊付或支付。如將來(lái)被執(zhí)行人有可供清償?shù)呢?cái)產(chǎn)后，可由政府另行追償。因?yàn)樵S可企業(yè)進(jìn)入建筑市場(chǎng)，是政府權(quán)利，未經(jīng)政府審查許可，那些抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，缺乏用人資格的企業(yè)是進(jìn)不了建筑領(lǐng)域的。取得用工資格的企業(yè)進(jìn)入建筑領(lǐng)域后，一旦出現(xiàn)無(wú)法兌現(xiàn)農(nóng)民工工資問(wèn)題時(shí)，或多或少與政府的審查把關(guān)不嚴(yán)、平時(shí)監(jiān)管工作不到位有關(guān)。另外，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益也是政府的職責(zé)。因此，政府設(shè)立農(nóng)民工工資救助基金是應(yīng)該的，以此避免和減少了農(nóng)民工因工資不能兌現(xiàn)造成的損失。

4、完善勞動(dòng)合同制，全面落實(shí)勞動(dòng)合同法。全國(guó)人大常委會(huì)最近頒布的勞動(dòng)合同法，為農(nóng)民工維權(quán)提供了新的法律保障。要加大對(duì)勞動(dòng)合同法的宣傳力度，讓農(nóng)民工學(xué)會(huì)用勞動(dòng)合同來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，養(yǎng)成簽訂勞動(dòng)合同的習(xí)慣。同時(shí)，要在建筑工程施工企業(yè)中設(shè)立工會(huì)組織(因建筑工程的用工周期不長(zhǎng)，也許叫臨時(shí)工會(huì)組織更為恰當(dāng))，讓工會(huì)組織為農(nóng)民工提供依法維權(quán)服務(wù)，減少農(nóng)民工維權(quán)活動(dòng)中的過(guò)激行為。充分發(fā)揮工會(huì)作為代表和維護(hù)勞動(dòng)者利益的群眾組織的積極作用，通過(guò)工會(huì)簽訂集體合同，幫助、指導(dǎo)、監(jiān)督勞動(dòng)合同的履行，積極參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第八十二條

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第二十七條