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宅基地置換：新增建設用地突破口?

該人士透露，新一輪農(nóng)村土地改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設用地領域。而宅基地作為非農(nóng)建設用地的重要組成部分，有望獲得制度性突破。

其中，通過規(guī)劃、引導農(nóng)民集中居住——宅基地置換將被認可。

所謂宅基地置換，是指將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，騰出來的農(nóng)村非農(nóng)建設用地可以從事其他用途，包括復耕、工業(yè)用地。當然，新建住宅用地仍在原來的宅基地上。

此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎設施和公共服務設施集約配套，方便農(nóng)民生活。上述人士分析，通過宅基地置換機制的建立，可以達到合理歸并自然村落、盤活市郊建設用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續(xù)利用。

據(jù)本報記者多方了解，此次農(nóng)地改革集中在存量農(nóng)村非農(nóng)建設用地制度創(chuàng)新領域，即盤活更多農(nóng)村集體建設用地，包括改善宅基地置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權益。

國研中心：當下宅基地置換陷入困境

事實上，通過宅基地置換，增加用地指標在地方上已有很多探索。但從目前實施狀況看，還存在諸多問題。

現(xiàn)在地方上普遍存在對農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補償不足的問題。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展研究部博士張云華稱。

張所在機構的中國土地改革研究課題中，就對目前各地進行的宅基地置換現(xiàn)狀作了專門的調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)補償過低成為普遍現(xiàn)象。

如只對農(nóng)民合法確權的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償。

還有，宅基地置換的一個前提是，相比之前宅基地住房，農(nóng)民新搬入的住宅地，具備了完善的公共基礎配套設施，如道路、引用水管道等，而這些公共服務配套設施需要大量資金。該課題組發(fā)現(xiàn)，資金不足已成為引導農(nóng)民集中居住的突出難題。

如課題組在浙江、上海、四川等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資金不足已成為引導農(nóng)民集中居住的突出難題。

課題組在浙江余姚市調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，對一個村進行綜合環(huán)境整治一般需要1000萬元，拆遷一個村需要3000萬～5000萬元，這些地方政府、村級組織以及農(nóng)民自己都沒有足夠的資金來支撐。

再如，早在2004年就啟動的上海市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地置換試點中，也面臨資金平衡難題。課題組發(fā)現(xiàn)，目前上海試點中，最多的一個試點缺2.8億元，最少的一個缺3000萬元。

由于置換資金存在缺口及無法落實社會保障，出現(xiàn)了參與置換的農(nóng)民特別是老年農(nóng)民生活得不到保障等現(xiàn)實問題。課題組得出了這樣的結論。

而這個結論，折射的正是各地風起云涌的宅基地置換，所面臨的進退兩難的尷尬處境。

賦予農(nóng)民完整物權?

除上述問題外，各地的宅基地置換還面臨著一個核心難題：農(nóng)民宅基地安置房產(chǎn)權問題存在制度空白。

按現(xiàn)行土地法規(guī)，無論是農(nóng)民之前的宅基地還是被重新調(diào)整的安置房，仍是集體土地產(chǎn)權證，不能直接上市交易，相應權益難以保證。因此，宅基地流轉(zhuǎn)面臨著產(chǎn)權破題要求。

在給農(nóng)民補償時，只考慮房屋價值，未考慮宅基地的財產(chǎn)價值。宅基地征用后的級差收益增加與原住集體組織成員無關。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部劉守英對記者分析。

他認為，在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村進行的以新房換舊房試點，事實上已承認了農(nóng)民的房屋具有財產(chǎn)的性質(zhì)。

因此，他建議，農(nóng)民宅基地及其房屋所有人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權利，應加到此次土地改革創(chuàng)新中。即盡快結束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地一戶一宅、轉(zhuǎn)讓限于本村的狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權。

這一觀點，已達成學界共識。經(jīng)濟學家厲以寧最近就表示，一座房子按照一平方米600塊到1000塊算，中國農(nóng)民宅基地房子估值，高估有20萬億，少估一點也有15-18萬億，20萬億農(nóng)民沒有房產(chǎn)證是不合理的。

對此，劉守英建議，要積極試點、探索宅基地入市的流轉(zhuǎn)辦法，賦予宅基地完整的使用權，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，進一步完善農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計和登記工作。