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失業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的不可避免的產(chǎn)物，普遍存在于一切商品經(jīng)濟的現(xiàn)代國家。它與社會制度無關，并不是僅存在于資本主義國家，我們要建立社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，不可避免地要經(jīng)歷這樣一個歷史過程。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，失業(yè)，對勞動者而言，意味著失去職業(yè)，失去生計來源，生活水平降低，其社會地位也會下降。對社會而言，則是勞動生產(chǎn)力的極大浪費，還會給社會帶來不安定的因素，影響社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟的發(fā)展速度。因此，我們就必須對之進行事先預防和事后救濟以限制其帶來的負面影響，這就需要有完善的失業(yè)保險制度。失業(yè)保險是解決失業(yè)問題的有效途徑之一。它可以使失業(yè)者的基本生活得到保障，從具體制度上保證失業(yè)人員的合法權益，緩解經(jīng)濟改革中遇到的社會矛盾，有利于社會的安定。

我國失業(yè)保險制度的建立為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，為國有企業(yè)改革提供了一定的外部條件，對深化國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、促進再就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展起了積極作用。但實事求是的講，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度同改革的要求與人民群眾的愿望相比還存在著許多亟待解決的問題。

1．我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度主要面臨以下問題：

1．1從宏觀角度看，立法層次低，缺乏較高的法律效力，法律建設滯后。

目前沒有一部完整的失業(yè)保險法，以往的《規(guī)定》、《條例》不具備法律的權威性，很大程度影響了失業(yè)保險政策的正常執(zhí)行?！稐l例》僅僅是國務院頒布的一個行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險制度實施的一個基本規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法，這無疑影響它的法律效力。與此同時，《條例》由于欠缺相應的法律責任的規(guī)定導致它的實施機制較弱。

1．2從微觀角度看

1．2．1失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保障水平較低

社會失業(yè)保險僅覆蓋正式職工（不包括農(nóng)村就業(yè)人員和城鎮(zhèn)非正式職工人員），主要是國有企業(yè)和國有股份制企業(yè)繳費，而三資企業(yè)、私營企業(yè)參保意識差，漏保情況嚴重。

1．2．2保險基金管理的缺位

1．2．2．1失業(yè)保險資金的籌措不到位

《規(guī)定》中指出，失業(yè)保險資金的來源有：企業(yè)繳納的失業(yè)保險費、失業(yè)保險費的利息收入和國家財政補貼。可見失業(yè)保險資金主要由企業(yè)和國家兩方負擔。98年6月國務院在《關于切實作好國有企業(yè)下崗職工基本生活保險和再就業(yè)工作的通知》中把職工個人也列為失業(yè)保險資金的籌措對象，變原來的兩方負擔為企業(yè)、國家、個人三方負擔。這種做法在增加失業(yè)保障資金來源減輕企業(yè)負擔的同時，提高了勞動者個人的自我保障意識。

但目前失業(yè)保險資金的籌集仍存在一定的困難，許多企業(yè)不理解失業(yè)保險制度，認為失業(yè)保險是一平二調(diào)、劫富濟貧，并以各種方式拖欠、抵制失業(yè)保險費的繳納，出現(xiàn)了類似少報職工人數(shù)或工資總額等失業(yè)保險漏稅行為。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，究其原因，一方面是當事人認識上存在偏差，另一方面也與目前采取的統(tǒng)一費率制不無關系。

1．2．2．2失業(yè)保險金繳納的標準過于籠統(tǒng)

在《規(guī)定》中指出，企業(yè)繳納失業(yè)保險費的標準是按全部職工工資總額的0．6％～1％，從98年開始國家將這一費率提高到3％，其中企業(yè)繳納2％，個人繳納1％。失業(yè)保險金的繳納費率由政府統(tǒng)一規(guī)定，無法體現(xiàn)企業(yè)失業(yè)率和其保險費繳納之間的關系，無法區(qū)別不同行業(yè)的失業(yè)風險。對效益好失業(yè)率低的企業(yè)來說，因其只有很少甚至沒有職工領取失業(yè)救濟金，所以這些企業(yè)常常把繳納保險費看作是對效益差失業(yè)率高的企業(yè)的無償補貼，使得這些企業(yè)不愿參加統(tǒng)籌失業(yè)保險，即使參加了也抵制、拖欠保險費。而反觀效益差、失業(yè)率高的企業(yè)，統(tǒng)一費率無疑助長其懶惰與依賴思想。

1．2．2．3失業(yè)保險金的利用效率低下

失業(yè)保險資金的使用效率有待提高，與失業(yè)保險的兩大功能相對應，失業(yè)保險資金的使用方向主要有兩個：失業(yè)救濟和促進再就業(yè)。但實際上真正用于失業(yè)救濟、促進再就業(yè)的那部分資金所占比例只有70％左右。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是因為失業(yè)保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔，缺乏有效的監(jiān)督制衡機制導致失業(yè)保險資金流失嚴重，挪用、擠占多提管理費等現(xiàn)象十分普遍。即使是一些看似被用于失業(yè)救濟的資金，是否真正用到了應該享受失業(yè)救濟金的失業(yè)人員身上也未可知。

1．2．3管理體制上的缺位，主要體現(xiàn)在基金征繳、管理、發(fā)放缺乏監(jiān)管。

社保經(jīng)辦機構對應參保對象底數(shù)不清，存在大量企業(yè)漏保現(xiàn)象；失業(yè)保險金的發(fā)放拖欠、冒領現(xiàn)象仍然存在；管理方面缺乏有力的監(jiān)督，監(jiān)管的滯后造成制度運行成本較高。監(jiān)管滯后既表現(xiàn)為缺乏相關法律法規(guī)的規(guī)范和約束，又表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一的由政府、工會、婦聯(lián)、企業(yè)和職工代表等社會各界廣泛參與的失業(yè)保險基金委員會的監(jiān)督和管理。因而在基金運行中的行政干預行為時常發(fā)生，擠占挪用也難以避免，由此導致基金管理的混亂。失業(yè)保險基金從收到支，再到節(jié)余、儲存和投資，缺乏強有力的、系統(tǒng)的監(jiān)督管理機制。地方政府基金挪用的現(xiàn)象比較嚴重，基金運營過程中盲目投資、違規(guī)操作的行為屢見不鮮。這種非正常的基金運行機制，大大削弱了失業(yè)保險應有的保障作用。

1．2．4統(tǒng)籌程度較低，互濟性差，互濟范圍小

現(xiàn)行《條例》第7條規(guī)定：失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由施？自治區(qū)人民政府規(guī)定。從實施情況看，多數(shù)地區(qū)的統(tǒng)籌層次停留在縣一級。由于統(tǒng)籌層次偏低，基金的整體承受能力比較脆弱。要想抵御更大規(guī)模的失業(yè)風險，必須提高統(tǒng)籌層次。一般來看，統(tǒng)籌層次越高，失業(yè)保險基金的調(diào)劑余地就越大，基金使用效益也就越顯著。

1．2．5促進再就業(yè)的能力較弱，難以與再就業(yè)相協(xié)調(diào)

失業(yè)保險的失業(yè)救濟和促進再就業(yè)這兩大功能是相互依存共同發(fā)展的，前者為后者提供基礎和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業(yè)保險制度不可能搞單純的失業(yè)救濟。只有強化失業(yè)保險制度的促進再就業(yè)功能，適當加大轉(zhuǎn)業(yè)訓練、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等就業(yè)服務的投入，才能降低失業(yè)救濟的成本。

龐大的富余人員是我國企業(yè)改革的最大障礙，一些企業(yè)為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業(yè)保險制度的負擔，而為了確保數(shù)以千萬計的失業(yè)者的基本生活，將不得不提高失業(yè)保險費率，這樣反過來又將包袱推給了企業(yè)，形成了惡性循環(huán)。

2．如何走出我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險面臨的窘境

2．1實現(xiàn)失業(yè)保險制度創(chuàng)新

結合《條例》，失業(yè)保險改革應借鑒世界其他國家在這一制度中的成功經(jīng)驗，圍繞國家宏觀政策與建立現(xiàn)代企業(yè)制度展開。

2．1．1加強失業(yè)保險立法

失業(yè)保險，不僅要保證失業(yè)職工在失業(yè)期間獲得必要的基本生活保障，而且要培養(yǎng)和增強失業(yè)職工的再就業(yè)能力。因此，應通過國家立法，實行強制性失業(yè)保險，對失業(yè)保險的實施范圍、資金來源、基金的籌集與管理、待遇標準、享受條件、管理機構及職責做出明確的規(guī)定，以保障失業(yè)保險制度的實施，只有這樣，才能保障失業(yè)者在失業(yè)期間享受失業(yè)保險待遇的權利，保障失業(yè)保險基金按期足額收繳，使權利和義務更好地聯(lián)系起來，逐步使失業(yè)保險制度走上法制化的軌道。

2．1．2進一步拓展失業(yè)保險的覆蓋范圍

從近些年我國失業(yè)狀況的特點看，困難企業(yè)和失業(yè)群體的分布有著很強的地域性，以至失業(yè)保險基金的支出和積累也水平不一，有的地區(qū)陷入較嚴重的困境，這就對失業(yè)保險的總體統(tǒng)籌和控制能力提出了要求。因此，應逐步拓寬失業(yè)保險范圍統(tǒng)籌，引進保險金在省際間的調(diào)動和平衡機制，加強地區(qū)之間的調(diào)劑作用，使失業(yè)保險基金的使用效果得到更好的體現(xiàn)。

2．2完善保險基金的使用與管理

2．2．1調(diào)整基金支出結構，提高基金使用效益

失業(yè)保險基金的支出應根據(jù)企業(yè)改革狀況，進行動態(tài)調(diào)整，根據(jù)歷年決算結果，失業(yè)保險基金中生產(chǎn)自救費和轉(zhuǎn)業(yè)訓練費的支出大大高于失業(yè)救濟金的支出。1995年，支出的失業(yè)救濟金占失業(yè)保險金的比例為28％，而轉(zhuǎn)業(yè)訓練及生產(chǎn)自救費占失業(yè)保險金的比例為40％，兩費提取比例偏高，誘致一些地方出現(xiàn)了擠占、挪用兩費的現(xiàn)象。隨著失業(yè)人員數(shù)量不斷增加，保障失業(yè)職工的基本生活將成為失業(yè)保險的優(yōu)先任務。因此，應相應增加某些失業(yè)救濟項目如失業(yè)職工的生育補助金、獨生子女補助費、生活困難補助金等。兩費應堅持隨用隨提、不得預提和比率控制的原則，建立靈活的調(diào)節(jié)機制。用兩費建立轉(zhuǎn)業(yè)訓練基地和生產(chǎn)自救基地、購置大宗設備、扶持生產(chǎn)自救費用，要經(jīng)主管部門和財政部門批準，應規(guī)定審批權限和審批程序，兩費單獨設帳，如有結余，并入失業(yè)保險基金。

2．2．2加強社會保險金的管理，強化對失業(yè)保險基金的監(jiān)管

堅決制止隨意擠占、挪用失業(yè)保險基金。要建立社會保險基金使用申報制度、審查制度和相應的監(jiān)督措施，加強基金使用、管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮審計、監(jiān)察部門的作用，加強行政監(jiān)督檢查，由社會相關部門和公眾代表組成監(jiān)事會形成社會監(jiān)督，對資金的收支運營進行監(jiān)督，使城鎮(zhèn)失業(yè)人員真正享受到失業(yè)保險金，減少社會不安定因素。

2．2．3提高失業(yè)保險資金的自身增值能力

可運用暫時閑置的資金，投資于一些風險些？收益穩(wěn)定的項目，變單純靠外界輸血為輸血與自我造血相結合，切實提高資金的使用效率。

2．3加大失業(yè)保險金在促進再就業(yè)方面的比重

主要用在職業(yè)介紹和職業(yè)培訓上。其中包括為下崗職工走向社會，在較為寬松的環(huán)境中謀求新的崗位提供有效服務，如對企業(yè)為分流下崗職工而進行開發(fā)性項目缺乏資金的，可借給一定比例數(shù)量的失業(yè)保險金用于生產(chǎn)自救；勞務輸入企業(yè)與下崗職工協(xié)商同意建立勞動關系的，輸出企業(yè)向輸入企業(yè)一次性支付解決費用有困難的，可由失業(yè)保險基金扶持，對社區(qū)化職業(yè)培訓和介紹企業(yè)下崗職工就業(yè)缺乏服務成本的機構，失業(yè)保險基金應予以撥付支持等。再就業(yè)服務中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險費用的資金來源，采醛？三三制的辦法解決，即財政預算安排1／3、企業(yè)負擔1／3、社會籌集（包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑）1／3。同時，對困難較多的中西部地區(qū)和工業(yè)基地，中央財政給予一定的支持。

世界各國的經(jīng)驗表明，失業(yè)保障制度越完善，社會對失業(yè)的承受能力就越高。完善失業(yè)保險制度，既是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然結果，也是緩解失業(yè)壓力的一種好辦法。