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一、政府原因?qū)е碌耐恋亻e置

從全國(guó)閑置土地案例來(lái)看，“政府成因”導(dǎo)致的閑置土地?zé)o論是宗數(shù)還是面積，都遠(yuǎn)超企業(yè)自身原因，所以有必要對(duì)土地閑置成因中的政府因素進(jìn)行分析說(shuō)明。

非凈地出讓導(dǎo)致交地時(shí)間延遲、土地閑置。土地非凈地出讓原因很多，其中根源性因素是被征地農(nóng)民的補(bǔ)償期望值與補(bǔ)償方案不匹配。為加快報(bào)地進(jìn)度，提高征地效率，一些地方的相關(guān)部門對(duì)建設(shè)用地組卷報(bào)批的前期工作做得不扎實(shí)，土地征收補(bǔ)償方案未能被征地農(nóng)民徹底了解，以致村民后期反悔現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。所以，政府雖然供了地，但由于征地拆遷工作進(jìn)展艱難，交地時(shí)間被迫延遲，項(xiàng)目單位無(wú)法如期進(jìn)場(chǎng)建設(shè)，達(dá)到規(guī)定時(shí)間即被認(rèn)定為閑置土地。

規(guī)劃的臨時(shí)調(diào)整。隨著城市建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略與功能定位的變更，相關(guān)規(guī)劃可能須要不斷調(diào)整。而當(dāng)企業(yè)完成拿地后，若有關(guān)規(guī)劃須調(diào)整，企業(yè)原有土地建設(shè)規(guī)劃往往不能及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，以致后期土地因無(wú)法建設(shè)而被迫閑置。此外，一些企業(yè)因著眼于自身利益申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃，用地單位和地方政府要重新進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，此環(huán)節(jié)若耗時(shí)過長(zhǎng)，也會(huì)導(dǎo)致土地閑置。

建設(shè)審批程序繁瑣。用地單位進(jìn)場(chǎng)開工建設(shè)的前提是辦理完畢《建筑工程施工許可證》，而辦理此證的條件是依次辦理好《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《國(guó)有土地使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等一系列手續(xù)。在此過程中，如果相關(guān)部門在任何一項(xiàng)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)協(xié)調(diào)不當(dāng)、拖延等情況，都會(huì)造成用地單位無(wú)法按時(shí)進(jìn)場(chǎng)開工，由此導(dǎo)致土地閑置。

土地供應(yīng)盲目。從結(jié)構(gòu)來(lái)看，房地產(chǎn)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)等用地閑置是閑置土地的主要構(gòu)成部分。這主要是因?yàn)槭芎暧^經(jīng)濟(jì)下行影響，招商引資工作壓力加大，地方政府既要用完每年分配的用地指標(biāo)，又要保證較高的供地率，這就導(dǎo)致一些地方供地心切，可能放寬項(xiàng)目預(yù)審限制條件，忽略了對(duì)開發(fā)企業(yè)綜合實(shí)力、行業(yè)發(fā)展前景的預(yù)測(cè)及考量，以致出現(xiàn)企業(yè)前期超需求拿地，后期因資金不足而建設(shè)中斷，或項(xiàng)目可行性方案虛構(gòu)，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境發(fā)生變化時(shí)推遲項(xiàng)目投產(chǎn)等現(xiàn)象。

二、用看得見的手破解閑置難題

1嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”出讓政策，靈活使用征地補(bǔ)償方式。為防止土地閑置，相關(guān)部門首先應(yīng)嚴(yán)格要求，對(duì)未完成“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的土地不得辦理供地手續(xù)。同時(shí)，為減少征地糾紛，加快征地進(jìn)度，筆者建議由政府或社會(huì)組織成立土地托管機(jī)構(gòu)，通過簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將農(nóng)民一家一戶的承包土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到托管機(jī)構(gòu)，托管機(jī)構(gòu)通過土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)獲得更高農(nóng)業(yè)收益。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定收入，同時(shí)也可根據(jù)自身?xiàng)l件從事工商業(yè)或成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，這樣就使一部分農(nóng)民不再依賴土地謀生，一旦發(fā)生征地，農(nóng)民反應(yīng)不會(huì)過于激烈，使征地工作能順利完成。

2保障規(guī)劃嚴(yán)肅性，推行多規(guī)合一。一方面，各級(jí)政府應(yīng)降低規(guī)劃調(diào)整的頻率，杜絕“一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃”現(xiàn)象的產(chǎn)生；另一方面禁止用地單位為追求經(jīng)濟(jì)利益隨意調(diào)整規(guī)劃限制條件。在此基礎(chǔ)之上，通過推行多規(guī)合一，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)、相互制衡的空間規(guī)劃體系，保障規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用。

3部門聯(lián)動(dòng)，共同遏制土地閑置現(xiàn)象。綜合協(xié)調(diào)各部門工作程序，在界定審批法定程序的基礎(chǔ)上，取消不必要的審批環(huán)節(jié)，提高政府部門工作效率，并通過擬定限時(shí)辦結(jié)制度、責(zé)任追究制度等措施進(jìn)一步加以完善規(guī)范。同時(shí)，理順工作職責(zé)，形成國(guó)土牽頭，發(fā)改、商務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門共同參與、職責(zé)明確的良性監(jiān)管體系，并積極借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信和信息技術(shù)，加大批后監(jiān)管的精細(xì)化管理力度。

4強(qiáng)化供地計(jì)劃管控，保障精準(zhǔn)供地。地方國(guó)土部門在土地報(bào)批前增加用地意向統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，通過與用地單位簽訂“用地意向協(xié)議書”降低批次報(bào)地的盲目性。同時(shí)借助用地預(yù)申請(qǐng)制度，對(duì)用地意向單位的資金實(shí)力、開發(fā)能力等進(jìn)行擇優(yōu)篩選，保障土地后期利用的高效性。同時(shí)，國(guó)土部門在制定供地計(jì)劃時(shí)，應(yīng)對(duì)土地市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策環(huán)境以及有關(guān)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研斷，在經(jīng)濟(jì)增速放緩情況下，適當(dāng)調(diào)整供地政策，降低整體或某些行業(yè)的供地規(guī)模。