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一年一度的兩會，關(guān)于征地制度改革的討論照例是熱點(diǎn)之一。有關(guān)提案一如既往地踴躍，方方面面推動改革的熱情相當(dāng)高漲。

記者了解到，到目前為止，征地制度改革的基本思路已經(jīng)形成，各有關(guān)部門對此的意見業(yè)已向中共中央和國務(wù)院有關(guān)部門匯總。然而，由于不同部門之間、乃至地方官員的意見分歧相當(dāng)大，反對之聲激烈，正式方案的出臺尚須經(jīng)歷艱難的磨合，具體時(shí)間表猶難確定。

方案遲遲難以出臺

今年2月9日，在國務(wù)院新聞辦公室為解讀今年中央一號文件而召開的新聞發(fā)布會上，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文言之鑿鑿：關(guān)于征地制度改革的指導(dǎo)性文件在2004年一定會出臺。這是迄今為止官方對于改革時(shí)間表第一次非常明確的表態(tài)。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱中財(cái)辦）是這項(xiàng)改革的主要牽頭單位之一。能夠?qū)Υ隧?xiàng)改革指導(dǎo)性文件出臺時(shí)間作出這樣的表態(tài)，其實(shí)并不容易。

征地制度改革其實(shí)醞釀已久。早在1999年，國土資源部即成立了征地制度改革研究課題組，對各地征地情況進(jìn)行調(diào)研。2001年下半年，國土資源部提交了一份《征地制度改革試點(diǎn)總體方案》，并陸續(xù)在上海青浦區(qū)、江蘇南京、浙江溫州、福建福州、廣東佛山等5省（市）的9個(gè)城市進(jìn)行征地制度試點(diǎn)。此外，國土資源部配合中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合開展了共有16個(gè)?。▍^(qū)、市）參加的完善土地征用制度調(diào)研；2002年11月28日，中財(cái)辦召集國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院法制辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)研究，并各自抽調(diào)人馬組成專門班子研究起草改革的政策性文件。

記者了解到，對于征地制度存在的種種問題，各有關(guān)部門和專家學(xué)者均有十分清楚和較為一致的認(rèn)識。但是對于改革的思路和具體操作模式，卻始終存在著大相徑庭的觀點(diǎn)。尤其是因?yàn)槟承┎课约安糠值胤揭话咽值膹?qiáng)烈反對，導(dǎo)致有關(guān)工作一度陷入近乎停滯的狀態(tài)。計(jì)劃盡快出臺的改革方略問世的日期一再推遲，征地制度改革因而成為十分敏感的問題。

要加快改革，必須頂住壓力，甚至冒一定的風(fēng)險(xiǎn)。然而直到目前為止，這個(gè)牽動諸多利益群體的改革方案最終仍須等待最高決策層反復(fù)權(quán)衡。不少知情者一致表示，鑒于分歧之大，目前的問題其實(shí)就是看決策層究竟如何下決心。

加速的城鎮(zhèn)化和滯后的改革

從中財(cái)辦的表態(tài)看，決策層決心已定。這實(shí)在是時(shí)勢使然——自中國確立城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)以來，城市化呈加速之勢，大量農(nóng)業(yè)用地以征地的方式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。而在現(xiàn)有征地制度框架之下，向農(nóng)民征地只需付出很少的補(bǔ)償；且農(nóng)村集體土地一旦被政府征用之后轉(zhuǎn)為國有土地進(jìn)入一級市場，就可以獲得高額收益。在很大程度上，正是現(xiàn)有征地制度在加速蠶食稀缺的土地資源，它啟發(fā)地方政府紛紛把土地作為第二財(cái)政，以地生財(cái)，竭澤而漁。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，在1978到2000年間，中國城市從193個(gè)增加到663個(gè)，鎮(zhèn)的數(shù)目從2173個(gè)增加到20312個(gè)，城鎮(zhèn)人口從一億七千萬增加到四億五千六百萬。這也意味著，以千萬計(jì)的農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，數(shù)千萬畝的農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的工商建設(shè)用地。

另據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，全國各類開發(fā)園區(qū)5524個(gè)，開發(fā)園區(qū)過多過濫，土地閑置率過高，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)民失地失業(yè)。有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。凡此種種，引發(fā)了愈演愈烈的矛盾和沖突，也成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。此外，還大量存在滋生了土地違法案件和貪污腐敗行為。

各界對改革的必要性可謂認(rèn)識一致：現(xiàn)行的土地征用制度沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，已經(jīng)越來越不適應(yīng)城市化的需要，不能在國家、集體和農(nóng)民之間公平有效地分配土地的收益，更不能有效地配置土地這一十分稀缺的資源。征地制度改革的緊迫性亦由此可見一斑。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者周其仁則向記者指出：目前農(nóng)民賴以增加收入的途徑無非有三，其一是農(nóng)產(chǎn)品，其二是務(wù)工，其三便是土地，其中土地收益是最大的一塊，且最有可能從根本上改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況。他分析，土地有償出讓制確定以來，隨著城市化的加速，數(shù)千萬畝農(nóng)地進(jìn)入了土地一級市場。幾千萬畝的土地，每畝地差價(jià)有多少，增值部分有多少？對于這個(gè)難以估量的天文數(shù)字，他指出，哪怕能多拿很小的一部分，農(nóng)民的收入狀況也會有很大改觀。他還認(rèn)為，雖然已經(jīng)有不可挽回的損失，但現(xiàn)在進(jìn)行改革，尚有機(jī)會。

改革思路漸次清晰

征地改革啟動至今，方向和目的已無疑義，即保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，公平分配土地收益，有效配置土地資源，以及促進(jìn)可持續(xù)性的發(fā)展等等。這是有識之士寄予改革的良好愿望。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文多次在公開場合闡述他對征地制度問題的認(rèn)識。在他看來，現(xiàn)行征地制度至少存在兩大弊端：其一，利用政府權(quán)力征地的范圍過寬。憲法和土地管理法規(guī)定，如果是社會公益性用地，政府可以動用征地權(quán)。但問題在于，現(xiàn)在幾乎任何經(jīng)營性用地，政府也要動用征地權(quán)，這是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的。政府行為不規(guī)范，就會引發(fā)尖銳的社會矛盾。

第二，征地后給失地農(nóng)民的補(bǔ)償太低。他認(rèn)為，在現(xiàn)階段，對大多數(shù)農(nóng)民來說，土地具有基本生產(chǎn)資料和基本生活保障兩大功能。也就是說，農(nóng)民失去土地后，給予農(nóng)民的補(bǔ)償必須能夠替代這兩大功能。如果補(bǔ)償不足以滿足這兩點(diǎn)，就會造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民權(quán)益，還會增加社會不穩(wěn)定因素。

陳錫文多次強(qiáng)調(diào)，由于征地后土地的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變，僅用補(bǔ)償這個(gè)概念極不合理，由此導(dǎo)致了征地過程中的補(bǔ)償只由政府一方說了算，農(nóng)民沒有任何商談的余地，這是大量失地農(nóng)民悲劇的開端。他認(rèn)為，土地一級市場由國家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地都必須變?yōu)閲型恋?，這一條必須打破。法律賦予的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)都是平等的。無論是國家的財(cái)產(chǎn)、集體的財(cái)產(chǎn)還是私人的財(cái)產(chǎn)，只要法律有明確的規(guī)定，在行政過程中就都應(yīng)該得到平等保護(hù)。

從中央幾個(gè)有關(guān)政策性文件的表述來看，決策層對于改革的總體思路也有十分清晰的認(rèn)識。今年2月發(fā)布的中央一號文件，對于征地制度改革有著更加具體和細(xì)化的規(guī)定。文件要求各級政府要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃；要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍；完善土地征用程序和補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障。

尤其值得注意的是，文件指出，要積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法。

從文件看，對土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)。管住征地規(guī)模，必須管住規(guī)劃——嚴(yán)格遵守對非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，這是實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、控制非農(nóng)建設(shè)用地總量的根本保證。

嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，則意在明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。這是征地制度改革的核心，也是實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制的先決條件。無論是經(jīng)營性用地還是公益性用地，都要符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制。

重要的是，經(jīng)營性用地不能采取強(qiáng)制性的征用辦法，而需要通過市場取得。而探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場的途徑和辦法，正是為打破國家對土地一級市場的壟斷尋求方案，也是為集體土地所有權(quán)在現(xiàn)有國情條件下逐步謀求與國家土地所有權(quán)相平等的地位。

利益調(diào)整難以避免

這個(gè)改革思路贏得了學(xué)界和農(nóng)民熱烈的贊譽(yù)。然而來自政府官員的掌聲則相對稀疏得多。

很顯然，更多考慮保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，縮小征地規(guī)模，建設(shè)用地成本必然提高，大的利益調(diào)整必然難以避免。記者了解到，經(jīng)中財(cái)辦牽頭協(xié)調(diào)初步形成的方案在各部委和官員之間毀譽(yù)參半。據(jù)參與方案制定的有關(guān)人士透露，有利益關(guān)系的部委和官員基本上反對，沒有利益瓜葛的部委和官員就支持。

所謂利益瓜葛，無非是這么幾種情況。一是所轄事務(wù)與用地密切相關(guān)，例如水利、鐵路等，擔(dān)心改革后造成用地成本提高，推動大型項(xiàng)目不易。其二是所主管產(chǎn)業(yè)的成長與用地成本密切相關(guān)。第三便是地方官員，尤其是城市化速度較快、地價(jià)較高，地方發(fā)展對于土地具有較高依賴性的省份。

學(xué)者周其仁指出，目前城市化加速伴隨著利益沖突的加劇，這之中還提出了一個(gè)重大兩難性問題：即不惜以土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突為代價(jià)來繼續(xù)加速城市化，還是不得不抑制城市化來緩減土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突？

不過，學(xué)者們并不認(rèn)為上述種種便可以構(gòu)成不改革或有限改革的理由。很多學(xué)者指出，目前對農(nóng)村土地資源近乎掠奪性的制度安排，雖然能夠一時(shí)加快城市化，加快發(fā)展，但從長遠(yuǎn)來看，這是缺乏可持續(xù)性的短視做法。一方面，土地這種極其稀缺的資源不通過市場來進(jìn)行配置，本身就是巨大的不經(jīng)濟(jì)，會加速土地資源的浪費(fèi)；另一方面，在廉價(jià)剝奪農(nóng)民土地的基礎(chǔ)上加速城市化發(fā)展，必然埋下巨大的社會問題隱患。以巴西為例，里約熱內(nèi)盧一望無際的貧民窟就是這種制度難以消化的苦果。

此外，對于地方政府將會因此失去一塊重要的財(cái)源的普遍擔(dān)憂，專家一致認(rèn)為，開征物業(yè)稅是一個(gè)兩全其美的解決方案。這既可以保障地方的發(fā)展資金，又可以規(guī)范地方政府的行為。在此前提下，專家也普遍認(rèn)為，改革將導(dǎo)致地價(jià)大幅上漲的提法屬于杞人憂天。更何況，有分析認(rèn)為，這項(xiàng)改革如能順利實(shí)施，尤其是集體建設(shè)用地得以逐步直接進(jìn)入市場的話，土地的交易成本還將大大降低。

總而言之，征地制度改革其實(shí)在認(rèn)識上沒有太多偏差，最大的懸念是在利益調(diào)整的巨大壓力下，改革的天平最終向誰傾斜。是著手進(jìn)行真正的改革，還是繼續(xù)試錯，現(xiàn)實(shí)留給的時(shí)間已經(jīng)不多了