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一、審批地下工程建設(shè)用地使用權(quán)的立法依據(jù)

對(duì)于人防工程、地鐵、天然氣輸送管道等地下工程，長(zhǎng)期以來(lái)在土地使用上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法規(guī)定，一般也沒(méi)有辦理供地審批手續(xù)。針對(duì)這種情況，2007年《民法典》規(guī)定了“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。地表的建設(shè)用地使用權(quán)就是指現(xiàn)行的土地使用權(quán)，地上和地下的建設(shè)用地使用權(quán)分別是指空中工程和地下工程的土地使用權(quán)?？罩泄こ讨饕歉呒軜颉㈦娏芸站€(xiàn)路，地下工程主要是指人防工程、地鐵、地下通道等工程?！睹穹ǖ洹返倪@一規(guī)定為地方就地下工程建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行立法提供了法律基礎(chǔ)。

二、關(guān)于地下空間利用的深圳立法經(jīng)驗(yàn)

深圳市于2008年8月制定了全國(guó)第一部關(guān)于地下空間利用的政府規(guī)章——《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》。該《辦法》對(duì)該市地下空間的規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)出讓、開(kāi)發(fā)建設(shè)等作出了全面的規(guī)范。《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》對(duì)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得作出了詳細(xì)的規(guī)定：用于國(guó)防、人民防空專(zhuān)用設(shè)施、防災(zāi)、城市基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施的地下空間，其地下建設(shè)用地使用權(quán)取得可以依法采用劃撥的方式。獨(dú)立開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性地下空間建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌的方式出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)。地下交通建設(shè)項(xiàng)目及附著地下交通建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性地下空間，其地下建設(shè)用地使用權(quán)可以協(xié)議方式一并出讓給已經(jīng)取得地下交通建設(shè)項(xiàng)目的使用權(quán)人。該《辦法》規(guī)定，無(wú)論是以劃撥、協(xié)議、還是“招、拍、掛”方式取得的地下空間使用權(quán)，都必須遵從城市規(guī)劃、服從規(guī)劃管理。根據(jù)該《辦法》，深圳市對(duì)地下空間的管理與開(kāi)發(fā)利用是與地表管理一樣，對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行先規(guī)劃再開(kāi)發(fā)。針對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用也容易引發(fā)環(huán)保問(wèn)題，該《辦法》也明確作出規(guī)定，地下空間的利用也必須要過(guò)“環(huán)保關(guān)”。

三、我省辦理地下工程建設(shè)用地使用權(quán)登記的現(xiàn)行做法

我省在《民法典》實(shí)施以前，對(duì)于地下工程用地基本上沒(méi)有辦理供地手續(xù)，也不辦理土地登記，只是對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)的地下建筑物(如地下車(chē)庫(kù)等)有依據(jù)房產(chǎn)證辦理土地登記?！睹穹ǖ洹穼?shí)施之后，相當(dāng)多的地方在供地審批和土地登記上也基本沿用這一模式。部分地方辦理地下工程建設(shè)用地使用權(quán)土地登記的依據(jù)是《國(guó)土資源部關(guān)于地下建筑物土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(國(guó)土資廳函[2000]171號(hào))。根據(jù)該《復(fù)函》，與地上建筑物連為一體的地下建筑物，可以將地下建筑物的建筑面積計(jì)入整體總面積，然后按權(quán)利人擁有的地下建筑面積占整體建筑面積的比例分?jǐn)偟孛嫔系耐恋孛娣e。不能與地上建筑物連為一體的地下建筑物，其土地權(quán)利可確定為土地使用權(quán)(地下)，其土地面積為地下建筑物垂直投影面積。土地使用權(quán)(地下)在不違反地下建筑物規(guī)定的用途、使用條件的前提下，可以進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。

鑒于我省近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)態(tài)勢(shì)，地上地下空間利用在不斷增加，實(shí)踐中也遇到了高速公路、鐵路建設(shè)造成夾角地、地鐵與地下管網(wǎng)處理等問(wèn)題。為促進(jìn)資源合理有序利用，確有必要進(jìn)一步加快立法步伐，先行統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)定規(guī)范的審批權(quán)限和程序。建議借鑒深圳市的立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《福建省地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》，將地表和地下工程的建設(shè)用地使用權(quán)的審批與登記工作進(jìn)行整合，統(tǒng)籌規(guī)劃，并修訂《福建省土地登記條例》，對(duì)地下工程建設(shè)用地使用權(quán)做出完備的規(guī)定，這樣，權(quán)源的問(wèn)題解決了，土地登記發(fā)證就解決了，建筑物、構(gòu)筑物的發(fā)證也就解決了。